I SA/Wa 109/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdzającej, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości, położonych w miejscowości [...], stanowiących mienie wsi [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Położone w miejscowości [...] gm. [...] nieruchomości, obejmujące 6 działek leśnych oznaczonych nr nr: [...],[...], [...],[...], [...] i [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...] stanowiły dawne tzw. mienie gromadzkie (mienie wsi[...]), które z mocy art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.) stało się mieniem gminnym. Wieś [...] położona jest na obszarze gminy [...]. Na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 1990 r. nr [...], wydanej w przedmiocie scalenia gruntów położonych w wymienionych w tej decyzji wsiach (w tym wsi [...]), w dziale II ww. księgi wieczystej (urządzonej w roku 1993) wykazano jako właściciela Skarb Państwa – Radę Narodową Miasta i Gminy w [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności ww. nieruchomości, stanowiących mienie wsi [...], a opisanych w protokole nr [...], sporządzonym przez Gminną Komisję Inwentaryzacyjną, stanowiącym integralną część tej decyzji. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Wnioskiem z 28 stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem bowiem powyższe nieruchomości, jako należące do Rady Narodowej Gminy i Miasta [...], a więc rady narodowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. winy podlegać komunalizacji na podstawie tego przepisu na rzecz gminy [...], a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie na podstawie art. 7 ust. 1 na rzecz Gminy [...]. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyjaśniając istotę postępowania nadzorczego Minister wywodził, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ze zgromadzonej zaś w aktach dokumentacji wynika jego zdaniem, że przy wydawaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przede wszystkim zaś nie doszło przy jej wydawaniu do rażącego naruszenia art. 18 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że działki nr nr: [...],[...],[...], nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiły mienie wsi [...]. Działki te położone są w granicach administracyjnych Gminy [...], a mając na uwadze fakt, że zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy mienie gminne staje się z mocy prawa mieniem gminy, na obszarze której jest położone, przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji na rzecz Gminy [...]. Organ wskazał również, w kontekście podnoszonych we wniosku argumentów, że gwarancje wynikające z art. 48 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczące praw do mienia gminnego, są odrębną sprawą i dotyczą wykonywania praw majątkowych przez uprawnione osoby po komunalizacji. Gmina, która nabyła własność składnika majątkowego nie jest bowiem zwolniona od honorowania wszystkich praw do tego mienia nabytych przez inne podmioty na podstawie różnych tytułów prawnych. Gwarancja ta jest zaś potwierdzona w art. 48 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże przepis ten dotyczy sytuacji powstałej po komunalizacji mienia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Wójt Gminy [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Ministra naruszenie art. art.: 8, 12 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy podnosząc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ ponownie wskazał, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Zauważył ponadto, że art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter przepisu szczególnego wobec art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wypełnienie zatem przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 5 ust. 1 tej ustawy. Na decyzje tę Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej powinno było nastąpić na podstawie tego przepisu; - art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego bledną wykładnię i niezastosowanie; - art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i pominięcie istotnych okoliczności faktycznych wskazujących, że decyzja komunalizacyjna w sposób rażący narusza przysługujące dotychczas mieszkańcom sołectwa L. prawa do nieruchomości. W przypadku zaś uznania, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. został zastosowany prawidłowo, naruszenie art. 7 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przed dniem jej wejścia w życie sołectwo L. dysponowało nieruchomością; Ponadto zarzuciła decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie się organu do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Odpowiadając na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. , a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki leśne nr nr [...] (pow. [...]),[...] (pow. [...]),[...] (pow. [...]),[...] (pow. [...]) [...](pow. [...]ha) i [...] (pow. [...]ha), opisanej w protokole nr [...], sporządzonym przez Gminną Komisję Inwentaryzacyjną, stanowiącym integralną część tej decyzji. Przypomnieć więc wypada, że choć postępowania nieważnościowe podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest więc ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją (w tym wypadku rozstrzyganie o komunalizacji nieruchomości). Materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Ministra decyzji był art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej przywoływanej jako: ustawa komunalizacyjna) stanowiący, iż mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 (czyli dawne mienie gromadzkie, które z mocy art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz.U. Nr 26, poz. 139 ze zm., stało się mieniem gminnym), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym (tj. 27 maja 1990 r.) , z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Kluczowe zatem dla oceny legalności podejmowanej na tej podstawie decyzji było ustalenia czy spełnione zostały określone nią przesłanki komunalizacji, a więc czy mienie nią objęte stanowiło w ww. dacie "mienie gminne" w rozumieniu ww. ustawy i czy położone ono było na obszarze gminy, na rzecz której potwierdzono własność. Ustalenia faktyczne wskazujące na spełnienie tych przesłanek w niniejszej sprawie są niesporne. To bowiem, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 19, poz. 95 ze zm.) dawne mienie gromadzkie (mienie wsi[...]), przekształcone z mocy ustawy o radach narodowych w mienie gminne, nie jest kwestionowane ani przez stronę skarżącą ani przez organ. Poza sporem jest również, że tego rodzaju mienie, aczkolwiek określane "mieniem gminnym" do momentu przywrócenie w ramach reformy samorządowej gmin, pozostawało mieniem państwowym. Nie jest również kwestionowane to, że w dniu 27 maja 1990 r., jako własność Skarbu Państwa, pozostawały one w dyspozycji Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...]. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, w tym treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Istotą sporu jest natomiast to, czy w takich okolicznościach faktycznych, do ich komunalizacji znajduje zastosowanie - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czy też - jak utrzymuje skarżąca gmina – winien mieć zastosowanie art. 5 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym, jeśli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (...) staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Pogląd swój Gmina[...]uzasadnia pozostawaniem nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] w ww. dacie w dyspozycji Rady Narodowej Miasta i Gminy [...], a więc przynależeniem ich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do rady narodowej stopnia podstawowego, co z kolei winno prowadzić jej zdaniem do uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie tego przepisu. Stanowisko skarżącej Gminy uznać jednak należy za całkowicie błędne. Przede wszystkim zdaje się ona nie dostrzegać, że normując nabywanie przez gminy z mocy prawa mienia państwowego należącego w dniu 27 maja 1990 r. do określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 podmiotów, ustawodawca poczynił w ust 1 tegoż artykułu in principio zastrzeżenie, że następuje to "jeśli dalsze przepisy nie stanowią inaczej". Taka redakcja przepisu wskazuje wprost, że przewidziane nim nabycie przez właściwą gminę z mocy prawa mienia państwowego, nie może dotyczyć tych składników mienia ogólnonarodowego, które z jednej strony w ogóle ustawodawca wyłączył spod komunalizacji (np. wskazanego w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy mienia służącego wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej), jak też tych, których nabycie przez gminę uregulowano w ustawie w sposób odmienny (szczególny). W taki zaś odmienny sposób uregulowano w art. 7 powołanej ustawy komunalizację przynależnego państwu mienia, opisanego jako "mienie gminne". Skoro więc w odniesieniu do tego rodzaju mienia państwowego przekształcenie własnościowe objęto szczegółową unormowaniem z art. 7 ustawy, to - jak trafnie wywiódł Minister – przepis ten jako lex specialis wyłącza możliwość regulacji jego stanu prawnego na zasadzie opisanej w art. 5 tej ustawy. Stąd okoliczność, że mienie takie na dzień 27 maja 1990 r. należało jednocześnie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (tu: Rady Narodowej Miasta i Gminy [...]) - który to organ co warto podkreślić jako jednostka nieposiadająca osobowości prawnej nie był właścicielem mienia państwowego, ale wyłącznie podmiotem nim zarządzającym jako statio fisci Skarbu Państwa - dla oceny trybu w jakim dokonywała się jego komunalizacja (potwierdzana po myśli art. 18 ust. 1 ustawy deklaratoryjną decyzją wojewody) jest okolicznością irrelewantną. To nie ona wszak determinowała nabycie ex lege własności mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy czynienie Wojewodzie [...], że poprzez zastosowanie w sprawie art. 7 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zamiast art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, rażąco naruszył prawo, a w konsekwencji, że analogicznego naruszenia dopuścił się Minister Administracji i Cyfryzacji nie stwierdzając z tego powodu nieważności decyzji Wojewody, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając zaś na względzie, że z mocy art. 7 ust. 1 in fine powołanej ustawy, gminą nabywającą własność dawnego mienia gromadzkiego jest ta, na obszarze której jest ono położone, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że wymienione na wstępie działki leśne zlokalizowane są na obszarze gminy W., to stwierdzenie nabycia ich własności przez tę gminę niewątpliwie odpowiada prawu. Zgodzić się również należy z Ministrem, że przewidziany art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r., nakaz nie naruszania komunalizacją praw osób trzecich, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych dotyczy gwarancji respektowania wykonywania praw majątkowych na mieniu przez uprawnione ku temu osoby po jego komunalizacji. Innymi słowy norma zawarta w tym przepisie ustanawia po stronie gminy obowiązek honorowania tytułów prawnych osób trzecich przynależnych do skomunalizowanego mienia, a nie przeszkodę która samą jego komunalizację by wykluczała. Analogicznie należy interpretować gwarancję przewidzianą w art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z tego względu orzekając w dniu [...] kwietnia 2009 r. o nabyciu z mocy prawa przez gminę [...] ex lege prawa własności położonych w miejscowości P. nieruchomości, będących w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu sołectwa wsi L., organ wojewódzki nie mógł naruszyć ww. przepisów, a tym bardziej naruszyć ich w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażący). W konsekwencji, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, naruszyć tych przepisów nie mógł również kontrolujący legalność decyzji Wojewody [...] Minister Administracji i Cyfryzacji. Konkludując zatem stwierdzić należy, że Minister ów, wobec niestwierdzenia ww. wady prawnej, ani innych kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., którymi byłaby obciążona kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...], zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Stan faktyczny sprawy - w kluczowych dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] aspektach - został w ocenie Sądu ustalony prawidłowo i przy poszanowaniu ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Nie jest on przy tym, jak wskazano na wstępie, co do zasady kwestionowany i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach, które zostały przez organ nadzoru podane właściwej ocenie. Stanowiące zaś materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisy zostały przez Ministra zinterpretowane i zastosowane właściwie. Stąd także zarzut naruszenie przez ten organ ustanowionej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu uznać należy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy za całkowicie chybiony. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.