I SA/Wa 109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja) decyzją z [...] listopada 2017 roku, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z. (Skarżąca) od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] maja 2016 roku, utrzymała w mocy decyzję Wojewody, stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Z., z mocy prawa, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], jako działka nr [...],[...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych (Nieruchomość). Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda pismem z [...] marca 2016 roku zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarżącą, nieodpłatnie, prawa własności Nieruchomości. Następnie decyzją z [...] maja 2016 roku, stwierdził, że Nieruchomość z dniem 27 maja 1990 roku stała się z mocy prawa własnością Skarżącej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, dalej: "ustawa z 10 maja 1990 roku"), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W sprawie ustalono, że Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) Nieruchomość 27 maja 1990 roku figurowała w operacie ewidencji gruntów i budynków jako własność Skarbu Państwa we władaniu Rejonu Dróg Publicznych [...]. Natomiast nie stwierdzono, aby przedmiotowy grunt służył w sensie faktycznym wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Okoliczność tę potwierdzała w ocenie organu, analiza mapy sieci dróg krajowych i wojewódzkich Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych we [...], z której to nie wynika, aby grunt oznaczony jako działka nr [...] leżał w ciągu drogi wojewódzkiej i stanowił obecnie drogę powiatową. Wobec tego, organ uznał, że Nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegała komunalizacji w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 roku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że Nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, ale nie należała do rady narodowej, jak również do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, co wynika z wypisu z ewidencji gruntów, Nieruchomość należała do Rejonu Dróg Publicznych, to jest znajdowała się w strukturze specjalnej administracji rządowej w terenie. Skarżąca powołała się na przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 roku, który wprowadza wyjątek, co do możliwości komunalizacji gruntów na podstawie art. 5 ustawy. Mianowicie składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 maja 1990 roku, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Według Skarżącej, Wojewoda w sposób nieuzasadniony i nieznajdujący odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym stwierdził brak przesłanek pozytywnych warunkujących wyłączenie mienia spod procedury komunalizacyjnej. Komisja opisaną na wstępie decyzją utrzymała w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż Nieruchomość w dniu 27 maja 1990 roku należała do Skarbu Państwa, jednakże dla ustalenia, czy należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Komisja powołała się na orzeczenie NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, w którym to, w opinii Sądu, pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarządu, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste - stąd grunty te należały do organu administracji państwowej. Nie bez znaczenia dla stanowiska Komisji pozostawał fakt, że Skarżąca w trakcie postępowania nie przedstawiła materiału dowodowego, z którego wynikałaby trafność zarzutów podniesionych w odwołaniu. W związku z powyższym, Komisja stwierdziła, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do opisanych w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa i zaistniały przesłanki ustawowe do nabycia z mocy prawa tych działek przez Skarżącą. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: I - przepisów prawa materialnego, czyli: - art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, poprzez bezpodstawne uznanie, iż Nieruchomość może stać się własnością Skarżącej pomimo braku podstaw normatywnych do takiego ustalenia, albowiem Nieruchomość nie należała do gminnej rady narodowej ani innego terenowego organu stopnia podstawowego administracji państwowej z obecnego terenu gminy wg stanu na dzień 27 maja 1990 roku, lecz była we władaniu innego terenowego organu administracji państwowej, tj. Rejonu Dróg Publicznych, co wyłącza możliwość dokonania komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarżącej, II - przepisów prawa procesowego, czyli art. 7 1 art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność wydanego rozstrzygnięcia z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego wyrażająca się wadliwym ustaleniem w zaskarżonej decyzji skutków prawnych okoliczności, iż Nieruchomość była w potwierdzonym dokumentami urzędowymi władaniu terenowego organu administracji rządowej, tj. Rejonu Dróg Publicznych, która to okoliczność wyłącza możliwość dokonania komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. W uzasadnieniu skargi strona Skarżąca wskazała, iż argumenty przytoczone w odwołaniu z [...] czerwca 2016 r. pozostają w całości aktualne. Skarżąca ponownie podkreśliła, że wbrew wskazaniom strony przeciwnej przedmiotowa nieruchomość nie należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Między innymi podniosła, że w organy administracji dokonały komunalizacji Nieruchomości z racji tego, że uznały, iż była ona zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Według Skarżącej, powyższe stoi w sprzeczności z ustaleniami ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków - grunt ten należał do Rejonu Dróg Publicznych. Skarżąca zarzuciła, że organy nie zbadały w stopniu wystarczającym do dokonania komunalizacji, czy teren ten w znaczeniu faktycznym służył, czy tez nie służył, do wykonywania zadań publicznych, co sugeruje powyższy zapis w ewidencji gruntów, a który to stanowi, wynikającą z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, negatywną przesłankę stwierdzenia nabycia Nieruchomości przez Skarżącą z mocy prawa. W tej sytuacji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody o, a także o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, zarówno zaskarżona decyzja Komisji, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody o odpowiadają prawu. Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa dokonana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że decyzja ta stwierdza jedynie fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 roku, tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 roku Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało ono do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że będąca przedmiotem komunalizacji działka stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej KW Nr [...]. Jednakże samo to stwierdzenie jest niewystarczające do skomunalizowania Nieruchomości na rzecz Skarżącej. W niniejszej sprawie sporne było, czy Nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Oznacza to zatem, że w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku (Dz. U. z 1985 roku, nr 14, poz. 60 ze zm., dalej "ustawa o drogach publicznych") w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 roku nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną (art. 11 ust. 1 ustawy). W tej sytuacji nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Rejonu Dróg Publicznych [...] z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to również, że Nieruchomość nie może być uznana za służącą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej czy też organów władzy państwowej. W przypadku nieruchomości drogowych wyłącznie nieruchomości wchodzące w skład sieci dróg publicznych mogły być uznane za służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji państwowej o właściwości szczególnej, to jest organów o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Analizując niniejszą sprawę nie należy jednak tracić z pola widzenia faktu, że z dniem 27 maja 1990 roku, zarządzanie siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich przeszło do kompetencji organów gminy zgodnie z art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.1990.34.198). Zatem uznać należy że nawet gdyby przedmiotowa Nieruchomość stanowiła drogę gminną lub lokalną miejską, to jest drogę, która w myśl art. 22 ust. 1 pkt 2 zarządzana była uprzednio przez terenowe organy administracji szczególnej stopnia podstawowego, to z dniem 27 maja 1990 roku, a więc z dniem na jaki oceniany jest stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie, zarząd nią przeszedłby do kompetencji organów gminy. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku zadania własne gminy obejmowały w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego. Podsumowując uznać należy, że nawet nieruchomości wchodzące w skład dróg gminnych i lokalnych, z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 roku nie mogły być uznane za nieruchomości, o których mowa w 11 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, to jest za nieruchomości służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby Rejon Dróg Publicznych [...] dysponował w dacie 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały'' do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym podziela, ż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku sformułowanie "należące'' do rad narodowych, terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. : decyzji lub umowy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne otrzymują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami, jak już zaznaczono wyżej, nie legitymował się Rejon Dróg Publicznych [...]. Stąd, brak tytułu prawnego Rejonu Dróg Publicznych [...] w dniu 17 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za bezzasadny. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.