I SA/Wa 1090/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, pochodzącej z księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Starosta W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. orzekł o zwrocie części wyżej opisanej wywłaszczonej nieruchomości na rzecz S. M., wskazując w uzasadnieniu, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jakim była budowa centrum handlowo-usługowego, nie został zrealizowany. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent W., reprezentujący aktualnego właściciela nieruchomości, którym jest Miasto W., zarzucając Staroście W. niewłaściwą ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz niewłaściwe ustalenie terminu do wpłaty na rzecz Miasta W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność S. M. została wywłaszczona decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] w związku z przeznaczeniem jej, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji wydaną przez Urząd Miasta W. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] pod budowę centrum usługowo - handlowego [...]. S. M. wystąpił z wnioskiem o zwrot niezagospodarowanej części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m², pochodzącej z ogólnej powierzchni [...] m². Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m², będącą własnością Miasta W. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zdaniem Wojewody [...], cel na który przejęto przedmiotową nieruchomość nie został zrealizowany. Wojewoda [...] wskazał, że z uzyskanych z Urzędu W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] T. informacji z dnia 21 maja 2004 r. wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z budową ośrodka handlowo - usługowego [...], brak jest ponadto decyzji zezwalających na budowę obiektów obejmujących omawianą nieruchomość. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2008 r. jednoznacznie wynika, iż obecna działka nr [...] z obrębu [...], pozostaje niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, znajduje się na niej tymczasowy parking samochodowy, częściowo ogrodzony siatką na metalowych słupkach. Powyższe potwierdzają również oględziny dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego w czerwcu 2008 r., podczas których stwierdzono na wymienionej działce zagospodarowanie w postaci parkingu oraz brak innych zabudowań i urządzeń. Wojewoda [...] podniósł, że jak wynika z akt sprawy ww. parking wybudowano w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 1998 r. nr [...], wydaną na wniosek inwestora, obecnie dzierżawcy, tj. Spółdzielni [...]. W ocenie organu nadzorczego, tymczasowy parking urządzony na spornej działce nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Wojewody [...] Starosta W. prawidłowo orzekł o zwrocie części przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłego właściciela S. M., z jednoczesnym zobowiązaniem do zwrotu na rzecz Miasta W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę przyznanego byłemu właścicielowi odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z powyższego przepisu wynika, iż określenie terminu wpłaty zwaloryzowanego odszkodowania pozostaje w gestii organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W., kwestionując zaskarżoną decyzję jako niezgodną z prawem i zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego nie można się zgodzić z organem odwoławczym, że tymczasowy parking urządzony na przedmiotowej działce nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji lokalizacyjnej, gdyż w decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] grudnia 1976 r. cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny. Zagospodarowanie nieruchomości pod parking samochodowy należy uznać za wykorzystanie zgodne z celem jej wywłaszczenia. Skarżący zarzucił, że wprawdzie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wskazują terminu zwrotu odszkodowania, pozostawiając w tym zakresie organowi uznanie administracyjne, to jednak organ nie może ustalać tego terminu dowolnie. W decyzji z dnia [...] września 2008 r. Starosta W. wykroczył poza granice uznania administracyjnego, naruszając zasadę proporcjonalności interesów. Strona, na rzecz której dokonywany jest zwrot nieruchomości zobowiązana jest do zwrotu odszkodowania na rzecz Miasta W. dopiero po 60 dniach od dnia utraty przez Miasto W. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Tak ustalony termin posiada cechy dowolności i powoduje, że Miasto W. będzie zobowiązane wystąpić o zabezpieczenie tej wierzytelności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Oznacza to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną sąd ocenia, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone określone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce, to w określonych prawem sytuacjach wadliwą decyzję eliminuje się z obrotu prawnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może wyręczać organów administracyjnych i wydawać orzeczenia o charakterze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej zwanej u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. definiuje pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W punkcie 1 tego przepisu mowa jest o terminie 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, natomiast w punkcie 2 określono zbędność jako niezrealizowanie celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od wywłaszczenia. Obydwie przesłanki zbędności odnoszą się do faktycznej realizacji celu wywłaszczenia, a nie tylko opracowania dokumentacji inwestycji, a nawet uzyskania odpowiednich decyzji, które oznaczają możliwość realizacji inwestycji, a nie samą już jej realizację. Dodać trzeba, że na inwestorze nie spoczywa obowiązek wykonania inwestycji, czy przystąpienia do jej realizacji mimo posiadanych zezwoleń. Oznacza to, że nawet posiadanie odpowiednich zezwoleń w przypadku nierozpoczęcia prac w ciągu 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości uzasadnione jest stanowisko, że stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Także niezakończenie inwestycji w ciągu 10 lat od wywłaszczenia powoduje, że odpowiada ona warunkom określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a zatem stała się zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). Trzeba też zauważyć, że pomiędzy definicjami zbędności określonymi w pkt 1 i 2 istnieje związek. Wykładnia tych uregulowań pozwala przyjąć, że nawet rozpoczęcie prac w ciągu 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) ale ich nieukończenie w ciągu 10 lat od wywłaszczenia, oznacza zgodnie z analizowanymi przepisami zbędność nieruchomości zgodnie z analizowanymi przepisami. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że wywłaszczenie nieruchomości ma prowadzić do niezwłocznego jej zagospodarowania, a nie do przejmowania nieruchomości w tym celu niejako "na zapas". Skoro inwestor nie zdołał w terminach określonych w pkt 1 i 2 wypełnić warunków, nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia, a to oznacza możliwość jej zwrotu. Z kolei ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organy administracji rozpatrując sprawę nie naruszyły obowiązującego prawa, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny wskazujący między innymi na to, że organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły sprawę. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona ostateczną decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę centrum usługowo – handlowego [...], co wynika z treści decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1972 r. wydanej przez Urząd Miasta W. Wydział Urbanistyki i Architektury i stanowi obecnie działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m², będącą własnością Miasta W. Aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej prac związanych z budową ośrodka usługowo – handlowego [...], brak jest ponadto decyzji zezwalających na budowę obiektów obejmujących niniejszą nieruchomość. Powyższe potwierdza protokół oględzin z dnia 7 maja 2008 r., z którego jednoznacznie wynika, iż obecna działka nr [...] z obrębu [...], pozostaje niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, znajduje się na niej tymczasowy parking samochodowy, częściowo ogrodzony siatką na metalowych słupkach. Potwierdzają również oględziny dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego w czerwcu 2008 r., podczas których stwierdzono, że na wymienionej działce zagospodarowanie w postaci parkingu oraz brak innych zabudowań i urządzeń. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu musi się wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie obiektu. Nie jest równoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia urządzenia na części przedmiotowej nieruchomości tymczasowego parkingu samochodowego. A zatem należy przyjąć, że organy obu instancji trafnie uznały fakt niezrealizowania w ustawowym terminie celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, orzekając w konsekwencji o jej zwrocie S. M. W tym stanie rzeczy, Sąd nie doszukał się uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.