I SA/Wa 1090/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Emilia Lewandowska, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę. Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. znak: [...], orzekającej o wykupie od Z. B. na rzecz Państwa nieruchomości rolnej, położonej w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] o łącznej pow. 6,4789 ha. Organ wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. (decyzja z 1974r) została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm. dalej jako ustawa). Wskazał, że w sprawie zastosowanie miał art. 3 ust. 3 ustawy. Z przepisu tego wynika, że przesłanką do zastosowania przez Państwo wykupu nieruchomości był brak nabywców nieruchomości przeznaczonej do licytacji. Organ podał, że z treści decyzji z 1974 r. wynika, że "licytacja wymienionej nieruchomości wyznaczona na dzień 28 grudnia 1974 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów". Uwzględniając powyższe organ przyjął, że w sprawie została spełniona przesłanka uprawniająca do wykupu nieruchomości. Zaznaczył jednak, w przesłanych dokumentach brak jest protokołu z przeprowadzenia licytacji (pomimo poszukiwań i wystąpień w tym zakresie do Wójta Gminy [...] oraz Archiwum Państwowego w [...]). Odnosząc się do stawianego przez skarżącego zarzutu, dotyczącego braku powołania komisji do spraw lustracji (oraz braku protokołu z lustracji) minister wyjaśnił, że Naczelnik Gminy w [...] wydając decyzję w trybie art. 3 ust. 3 ustawy zobligowany był jedynie do zbadania, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy prawa wykupu. Wskazał przy tym, że protokół z lustracji wymagany był przy wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyrokach z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1620/14, z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 413/15 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ostatecznie minister przyjął, że w oparciu o istniejące dokumenty nie można stwierdzić, że badana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1974r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uznał zatem, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wg organu zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na "decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r." złożył jeden ze spadkobierców Z. B. – A. B. (dalej jako skarżący). Zarzucił organowi (a także wojewodzie), iż badał tylko jeden z zarzutów i nie odniósł się do pozostałych stawianych zarzutów rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 kpa. Skarżący zarzucił ministrowi brak staranności przy rozpatrywaniu sprawy (przywołał art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 2, 78 § 1 i art. 80 kpa) i "brak odniesienia do wszystkich zgromadzonych materiałów dowodowych i właściwego rozstrzygnięcia odnośnie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] grudnia 1974 r." Skarżący podniósł, że rozpatrzenie sprawy przymusowego wykupu nieruchomości miało miejsce z pominięciem procedur obowiązujących w dacie wydania decyzji "lub zastosowanie błędnej ustawy co należałoby uznać za brak podstawy prawnej". Podał, że wg ustawy przejęcie nieruchomości mogło mieć miejsce w przypadku niskiego poziomu produkcji rolnej – a tego nie udowodniono gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów o powołaniu komisji do spraw lustracji gospodarstwa. Brak tych dokumentów wg skarżącego świadczy o tym, że komisja nie została w ogóle powołana. W skardze zarzucono także, że 1) zobowiązania podatkowe ówczesnego właściciela powstały "w wyniku naliczania podatków niezgodnego z stanem faktycznym". 2) nie dokonano wyceny nieruchomości i "oszacowania ilości zabieranej nieruchomości", 3) zawyżono ilość zabranej nieruchomości tj. 2/3 więcej niż było to potrzebne na zaspokojenie roszczeń podatkowych bez należnego odszkodowania, co jest rażącym naruszeniem prawa i "ma znamiona przestępstwa art.156 § 1 pkt. 2, 6". 4) "brak podstawy prawnej decyzji pobierania podatków na przyszłość", 5) "brak wypłaty adekwatnej do wartości należności Z. B. lub następcom zabranej powyżej wartości roszczeń Gminy". 6) zablokowanie możliwości odwołania w trakcie poprzedzającego decyzję postępowania licytacyjnego poprzez brak w postanowieniu wzmianki o trybie odwoławczym. 7) niewykorzystanie nieruchomości na przedstawiony w decyzji cel Koła Rolniczego; 8) wydanie decyzji na zasadzie dowolności uznania urzędnika i takiej samej dowolności przytaczania przepisów. Skarżący zarzucił także, że decyzja z 1974r. nie wskazywała wszystkich adresatów ponieważ akt własności w tamtym czasie nie był prawomocny a spadkobiercami gospodarstwa było rodzeństwo Z. B.: R. i H. B. oraz T. K., przy czym siostry H. i T. pracowały od lat razem ze Z. w ww gospodarstwie. Skarżący zarzucił też "decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r." niewłaściwe rozstrzygnięcie i brak właściwego uzasadnienia. Powołał się na postanowienie z dnia [...].12.1974r. i obwieszczenie z dn. [...].12.1974r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: ppsa). Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1974r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Ponieważ jednak stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. A zatem nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie a tym bardziej nie każdy zarzut natury procesowej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja ministra odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 1974r. a więc decyzji wydanej ponad 40 lat temu. Jednocześnie w tym samym czasie z udziałem tych samych stron i w podobnym przedmiocie organ prowadził postępowanie nieważnościowe odnośnie od decyzji z 1978r. Obie sprawy zostały zarejestrowane w tut. Sądzie pod sygn. akt I SA/Wa 1089/17 i I SA/Wa 1090/17 i zostały rozpoznane jednego dnia. Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja oraz decyzja wojewody ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego choć, co należy zdecydowanie podkreślić, uzasadnienie decyzji ministra pozostaje na niskim poziomie merytorycznym. Obie decyzje ministra badane w sprawach I SA/Wa 1089/17 i I SA/Wa 1090/17 posiadają braki w ich uzasadnieniach, są przy tym bardzo pobieżne. Te same zarzuty można jednak postawić także obu złożonym w ww sprawach skargom. Podobnie jak organ decyzje, tak i skarżący sformułował obie skargi w sposób chaotyczny i niestaranny. Np. w skardze dotyczącej decyzji z 1978r. podnosi zarzuty dotyczące decyzji z 1974r. powołując się na poszczególne dokumenty, jakie zachowały się z postępowania zakończonego w 1974r. Stąd ta część uzasadnienia niniejszego wyroku w obu sprawach pozostaje podobna. Ma to miejsce zarówno z uwagi na podobieństwo spraw gdy chodzi o stronę przedmiotowo-podmiotową jak i wręcz niemalże tożsamość rozstrzygnięć (i uzasadnień) ministra jak i tożsamość zarzutów obu skarg (składanych a dwie różne decyzje nadzorcze w stosunku do dwóch różnych decyzji głównych). Skarżący swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 1974r. uzasadniał głównie rażącym naruszeniem prawa przez organ bądź wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Jest to przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Tu trzeba podkreślić, że skarżący w zasadzie nie podnosił zarzutów merytorycznych, a jedynie wskazywał, że skoro nie ma w aktach protokołu z lustracji nieruchomości, to nie zostały dokonane jej oględziny. Z takim stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Sporna decyzja została wydana ponad 40 lat temu a zarzuty w zakresie procedury, jaka wówczas miała miejsce podnosi podmiot, który nie był jej uczestnikiem, nie był strona postępowania i nie brał w nim udziału. W rezultacie zarzuty te nadzy uznać jedynie za domniemanie skarżącego, zresztą niczym nie poparte gdy chodzi o stronę materialną. W kontrolowanej sprawie podstawę wykupu przedmiotowej nieruchomości rolnej stanowiły przepisy ustawy z 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968r., nr 3, poz. 14, z późn. zm. dalej jako ustawa). Gdy chodzi o właściwość organu, jak słusznie wskazał organ I instancji - Naczelnik Gminy [...] miał uprawnienia do orzekania w sprawach przymusowego wykupu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Wynika to wprost z przywołanego w treści uzasadnienia decyzji wojewody art. 4 ustawy a także przywołanych tam przepisów (art. 44 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z 25 stycznia 1958r. o radach narodowych t.j. Dz.U. z 1975r., nr 26, poz. 139), których skarżący nie kwestionował. Licytację również przeprowadzał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Jak stanowił art. 1 ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych mogły być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Regulacją tą nie były jednak objęte nieruchomości nadane na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub osadnictwie (art. 5 ww. ustawy). W zakresie przesłanki negatywnej organ ustalił iż sporne gospodarstwo poprzednik skarżącego nabył w oparciu o powszechne uwłaszczenie przeprowadzone w 1971r. Wynika to z Aktu Własności Ziemi z [...] października 1973r. nr [...], wg którego Z. B. nabył ww nieruchomość na podstawie ustawy z 26 października 1971r.o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971r., nr 27, poz. 250). Zasady i tryb zaliczania gospodarstw o niskim poziomie produkcji, o których mowa w. art. 1 ustawy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968r., nr 11, poz. 58). W świetle § 2 ww. rozporządzenia organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku powoływał zespół w składzie 3 specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji. Po przeprowadzeniu lustracji zespół ten sporządzał protokół, W którym wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikowało się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Następnie, w razie uznania, że gospodarstwo podlegało zaliczeniu do ww. kategorii, właściwy organ wydawał decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości (§ 3 ww. rozporządzenia). Akta sprawy administracyjnej nie zawierają protokołu z lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność poprzednika skarżącego jednak decyzja z [...] lipca 1974r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu zawiera stosowne uzasadnienie wskazujące na to, że przesłanki z ustawy były badane zanim doszło do wszczęcia postępowania. W tym zakresie, odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd w całości aprobuje stanowisko organu wskazujące na to, że nieodnalezienie po tylu latach wszystkich dokumentów, spowodowane ich zaginięciem czy zniszczeniem w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż w danej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Tego ostatniego nie można bowiem domniemywać. Przymusowy wykup nieruchomości przeprowadzano w drodze licytacji, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968r., nr 11, poz. 57). W świetle § 1 rozporządzenia decyzja organu o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji powinna była określać nieruchomości lub ich części, które poddane miały być licytacji, ich obszar i nazwisko właściciela (art. 2 ustawy). Dalej, jak wynika z § 2 ww. rozporządzenia, cenę wywoławczą nieruchomości wyznaczał w drodze postanowienia właściwy organ do spraw rolnych w wysokości wartości tej nieruchomości ustalonej według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. W razie potrzeby organ ten powoływał biegłych. Postanowienie winno było zawierać oznaczenie nieruchomości, jej obszar, oznaczenie księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, szacunek nieruchomości wraz z uzasadnieniem jego wysokości, wskazanie hipotek i innych praw ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów oraz kwotę zadłużenia właściciela wobec Państwa z tytułu zobowiązań mających związek z szacowaną nieruchomością. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1974r. (§ 2 rozporządzenia) ustalające wartość przedmiotowej nieruchomości (na kwotę [...] zł), jak również wysokość zadłużenia Z. B. wobec Państwa z tytułu zobowiązań mających związek z jego gospodarstwem, w skład którego wchodziły przedmiotowe działki. Zobowiązania te opiewały na kwotę [...] zł. Skarżący kwestionuje wysokość ww zobowiązań [...] i w ogóle zarzuca ich niezasadność jednak nie przedstawia na ww okoliczność żadnych argumentów ani dowodów. Zarzuty te nie mogły być zatem uwzględnione, gdyż organ nadzorczy, jak wskazano wyżej, nie prowadzi postępowania z 1974 r. od początku - a jedynie bada czy w jego toku doszło do rażącego naruszenia prawa. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie do wysokości zobowiązań po ponad 40-latach jest przy tym niemożliwe z uwagi na upływ czasu i brak dokumentów źródłowych, [...] a także brak obowiązku ich przechowywania przez tak długi czas przez organy państwa. Aby zatem wykazać brak zobowiązań podatkowych poprzednika skarżącego skarżący powinien przedstawić np. dowód zapłaty ww zobowiązań przed wszczęciem postępowania przymusowego wykupu bądź ich zapłaty w toku tego postępowania. Zarzuty odnośnie do postępowania sprzed 40 lat nie mogą sprowadzać się jedynie do negowania jego zasadności. Zarzuty skargi nie mogą natomiast sprowadzać się jedynie do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności skoro jednocześnie skarżący nie wskazuje jakich konkretnie okoliczności organ nie wyjaśnił. Jak wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. o terminie licytacji ogłoszono w drodze publicznego obwieszczenia. Owo obwieszczenie znajduje się w aktach archiwalnych i nie było kwestionowane przez skarżącego. Licytacja odbywała się publicznie i sporządzano z niej protokół (§ 5 i § 6 ust. 2 rozporządzenia). W aktach znajdują się dokumenty z przebiegu licytacji. Uzasadnienie badanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia zawiera wzmiankę, iż wobec braku licytantów oraz z uwagi na fakt zaistniałych zaległości finansowych właściciela wobec Państwa, które związane były z przedmiotową nieruchomością, Skarb Państwa skorzystał z przysługującego mu prawa pierwokupu. (art. 3 ust. 3 ustawy) Trzeba ponownie podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa a przy tym musi to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie winno być oczywiście sprzeczne ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi, znanymi temu organowi faktami. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej zaskarżonej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. Jeśli zaś chodzi o zarzuty co do kręgu adresatów decyzji to, jak wynika z akt, sporna decyzja została skierowana do ówczesnego właściciela nieruchomości. W tym zakresie organ bazował na Akcie Własności Ziemi, którego legalności strona skarżąca nie podważyła. Całkowicie gołosłowne i nie poparte jakimikolwiek dowodami są twierdzenia skarżącego, jakoby właścicielami ww nieruchomości były jeszcze inne osoby fizyczne. Ponadto ewentualny ich brak udziału w postępowaniu, o ile wykazaliby tytuł prawny do ww gruntów, podlegałby weryfikacji w trybie przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 i n kpa) a nie w trybie nieważności (art. 156 kpa). Z akt sprawy wynika także, że właściciel nieruchomości miał możliwość zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy [...]. Decyzja zawiera stosowne pouczenie, z którego adresat decyzji nie skorzystał. Co do pozostałych wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa organ wskazał, że ich nie stwierdził. Skarżący natomiast zrzucając, że organ okoliczności sprawy w tym zakresie nie badał - nie podał, jakie wady sporna decyzja zawiera (inne niż rażące naruszenie prawa czy wydanie decyzji bez podstawy prawnej). Organowi nie można zatem zarzucić niewyjaśnienia okoliczności sprawy a także naruszenia przepisów procesowych wyartykułowanych w skardze. Niewątpliwie zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia. Trzeba jednak podkreślić, że wyczerpujące uzasadnienie zawiera decyzja organu I instancji (której wadliwość, jak wynika ze sformułowania skargi) upatruje skarżący. Zarzuty przez niego sformułowane Sąd przyjął jednak jako przeoczenie będące wynikiem powielenia zarzutów odwołania. Decyzja wojewody (utrzymana w mocy przez ministra) nie podlega bowiem osobnemu zaskarżeniu do Sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji (art. 151 ppsa).