I SA/Wa 1092/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Asesor WSA Sławomir Antoniuk /spr./ Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o pomoc dla uchodźcy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] i umorzyło postępowanie w I instancji. Z ustaleń organu i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców nadał A. U. status uchodźcy. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2005 r. A. U. wystąpił do [...] Centrum Pomocy Rodzinie o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego. W dniu 20 grudnia A. U. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o udzielenie pomocy integracyjnej na podstawie art. 91 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem uchybienie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku nastąpiło bez jego winy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Prezydent W. odmówił A. U. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że niedopełnienie przez wymienionego obowiązku złożenia wniosku o przyznanie pomocy w określonym terminie (14 dni) wynika z braku szczególnej staranności, z jaką powinien on dbać o własne interesy. Na powyższe postanowienie A. U. wniósł zażalenie podnosząc, że jest młodym człowiekiem, który przyjechał do Polski z C. uciekając przed prześladowaniami, brak mu doświadczenia w prowadzeniu spraw przed urzędami, a nieznajomość języka polskiego utrudnia mu właściwe prowadzenie swoich spraw. Ponadto podniósł, że nie został poinformowany przez organ rozpatrujący wniosek o nadanie statusu uchodźcy o obowiązku zwrócenia się do [...] Centrum Pomocy Rodzinie w terminie 14 dni z wnioskiem o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego, zaś niezwłocznie po uzyskaniu od znajomego informacji o sposobie i terminie wniesienia przedmiotowego wniosku podjął niezbędne czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji udziela się na wniosek uchodźcy złożony w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez niego statusu uchodźcy. Przewidziany w tym przepisie 14 dniowy termin jest terminem zawitym prawa materialnego. Zakreśla on bowiem czasowe granice dla realizacji konkretnego uprawnienia, a upływ powyższego terminu powoduje niemożność realizowania uprawnienia ograniczonego tym terminem. Termin zawity prawa materialnego nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i 59 k.p.a., niezależnie od przyczyny opóźnienia. W tym stanie rzeczy organ I instancji bezpodstawnie prowadził w trybie art. 58 i 59 k.p.a. postępowanie w sprawie przywrócenia terminu zawitego określonego w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, iż zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie, pomimo, iż nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania oraz art. 58 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalne jest przywrócenie terminu w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest w istocie instytucją prawa procesowego. Wskazuje na to wykładnia systemowa art. 91 ustawy, bowiem w ust. 3-6 tego artykułu zawarto szereg przepisów określających zasady składania wniosku o udzielenie pomocy integracyjnej, a więc czynności proceduralnych prowadzących do wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem strony, nie jest możliwe również uzyskanie niezbędnych dokumentów, o których mowa w ust. 6 powołanego artykułu, w terminie 14 dni. Ponadto, postanowieniu organu I Instancji zarzucono, iż zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że strona nie wykazała, iż do uchybienia terminu doszło bez jej winy. Z powyższych względów wniesiono o uchylenie obydwu wydanych w sprawie postanowień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną ubiegania się uchodźcy o przyznanie pomocy w ramach procesu integracyjnego stanowi art. 91 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Powołany przepis art. 91 brzmi: 1. Uchodźcy udziela się pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji. 2. Pomocy, o której mowa w ust. 1, udziela starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania uchodźcy. 3. Pomocy, o której mowa w ust. 1, udziela się na wniosek uchodźcy złożony w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez niego statusu uchodźcy. 4. Wniosek, o którym mowa w ust. 3, obejmuje małoletnie dzieci uchodźcy oraz jego małżonka, jeżeli posiadają status uchodźcy. 5. Wniosek powinien zawierać: 1) pisemną deklarację o zamiarze zamieszkania na terenie określonego województwa; 2) pisemne oświadczenie, że z podobnym wnioskiem uchodźca nie zwrócił się na terenie innego województwa; 3) pisemne oświadczenie o gotowości przystąpienia do uzgodnionego programu integracji. 6. Do wniosku należy dołączyć kopie: 1) decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców lub decyzji Rady do Spraw Uchodźców o nadaniu statusu uchodźcy; 2) dokumentu podróży przewidzianego w Konwencji Genewskiej, wydanego przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców; 3) karty pobytu wydanej w związku z nadaniem statusu uchodźcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 4) innych dokumentów, którymi dysponuje uchodźca, mogących pomóc w opracowaniu programu integracji. 7. Pomoc, o której mowa w ust. 1, przysługuje począwszy od miesiąca kalendarzowego, w którym uchodźca wystąpił z wnioskiem o jej udzielenie. 8. Pomoc, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje uchodźcy będącemu małżonkiem obywatela Rzeczypospolitej Polskiej. Analiza treści powołanego art. 91 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że wskazany w ust. 3 tego artykułu 14 dniowy termin do dokonania czynności prawnej w min określonej, jest terminem zawitym prawa materialnego. Należy mieć na uwadze, że terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Taka sytuacja nie ma miejsca w analizowanym przypadku, bowiem dopiero wniesienie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu powoduje wszczęcie postępowania w sprawie. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu – możliwość taką przewidują przepisy art. 58 – 60 k.p.a. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1252/97 – publik. LEX nr 43199). Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że 14 dniowy termin do złożenia wniosku jest terminem stosunkowo krótkim. Jednak trzeba mieć na względzie, że pomoc mająca na celu wsparcie procesu integracji uchodźcy stanowi jeden z elementów rozwiązania systemowego. Zgodnie z art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 1176 ze zm.) cudzoziemcowi, w sprawie którego zostało wszczęte postępowanie o nadanie statusu uchodźcy pomocy, przyznaje się, na jego wniosek, pomoc (umieszczenie cudzoziemca w ośrodku lub przyznanie cudzoziemcowi świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz udzielenie opieki medycznej) na okres postępowania i na okres 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej w tej sprawie, który to okres może zostać przedłużony o kolejne 3 miesiące. Ponadto przepis art. 74 ww. ustawy przewiduje wydanie cudzoziemcowi, któremu nadano status uchodźcy, dokumentu podróży przewidzianego w Konwencji Genewskiej i karty pobytu. Jak wynika z załączników dołączonych do wniosku z dnia 12 grudnia 2005 r. o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego, dokument podróży i kartę pobytu wystawiono skarżącemu w dniu [...] listopada 2005 r. wraz z decyzją nadającą status uchodźcy. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż w ciągu 14 dni nie jest możliwe skuteczne wniesienie wymaganego wniosku. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że art. 91 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, ani inny przepis tej ustawy, nie wymaga od zainteresowanego przedłożenia innych dokumentów niż te, które otrzymał wraz z decyzją o nadaniu statusu uchodźcy. Wskazany okres stanowi w istocie termin do powzięcia przez zainteresowanego decyzji o korzystaniu lub nie z dalszej, choć innej formy pomocy gwarantowanej przez państwo pobytu. Na uwzględnienie natomiast zasługuje zarzut skargi sprzecznego z prawem wydania przez organ II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podstawę rozstrzygnięcia oparło na przepisie art. 144 k.p.a., który stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych w Rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organ II instancji może umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, stosując odpowiednio przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według B. Adamiak, J. Borkowski (w: Komentarz 6 wydanie, 2004r., s. 612), organ odwoławczy jest obowiązany uchylić zaskarżone postanowienie w przypadku gdy ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia. "Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący: «umarza postępowanie pierwszej instancji», musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie można go stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczającego będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego". W przypadku konieczności merytorycznego rozpatrzenia żalenia (dokonania oceny zaskarżonego orzeczenia w odniesieniu do obowiązujących przepisów) i zastosowania odmiennego rozstrzygnięcia niż uczynił to organ I instancji, organ posiada kompetencje reformatoryjne. Stwierdziwszy zatem w niniejszej sprawie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na błędnej podstawie prawnej – przepisie prawa procesowego, powinien to postanowienie uchylić i wydać rozstrzygnięcie odmowne, mające oparcie w prawie – przepisie materialnoprawnym art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo należy wskazać, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminy ma charakter incydentalny i nie stanowi postępowania zmierzającego do rozpoznania istoty sprawy. Co do zasady umorzenie postępowania I instancji przez organ II instancji przy okazji rozpoznania zażalenia na postanowienie incydentalne, wydane w toku postępowania, jest niedopuszczalne. Na marginesie należy dodać, że w aktach administracyjnych nie zamieszczono dowodu doręczenia skarżącemu decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2005 r. o nadaniu A. U. statusu uchodźcy, a termin jej doręczenia ustalono na podstawie oświadczenia skarżącego. Powyższe pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 77 §1 k.p.a., który to przepis nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie, należy uchylić postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006 r. jako wydane z naruszeniem art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek A. U. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego organ uwzględni, że wskazany w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej 14 dniowy termin do wniesienia przedmiotowego wniosku jest terminem zawitym prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ic) i art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.