I SA/Wa 1092/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg D. G., H. G., L. K. i I. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz D. G. i H. G. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a na rzecz L. K. i I. S. kwoty 201 (dwieście jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2021 r., znak [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej "Minister" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 735), dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r znak: [...], stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, obr. [...], zajętej pod drogę publiczną, gminną nr [...] - ulicę [...]. Wojewoda [...], ww. decyzją, wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa z 17 października 1998 r.", stwierdził, że Gmina [...] nabyła prawo własności wyżej opisanej nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D.G. i I.S.. Rozpoznając odwołanie Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość: -nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności), -była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia), -pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź terytorialnego (przesłanka władania). Stosując przepis art. 73 ust. 1 tej ustawy organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Muszą one być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub Gminę prawa własności. Przedmiotowa nieruchomość (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła współwłasność K. i L. małżonków K. na podstawie umowy sprzedaży z [...] września 1972r. Rep. [...] nr [...]. Prawa do spadku po K.K. zmarłym [...] stycznia 2009 r. nabyli L.K. i I.S.. Następnie L.K. i I.S. sprzedały tę nieruchomość D. i H. małż. G.. Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta [...]. Zajętość nieruchomości na drogę publiczną ustalono na podstawie: -uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...] grudnia 1987 r. w prawie zaliczania do kategorii drób lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie [...] (D. Urz. Woj. [...]. 1988, Nr [...], poz. [...]); -art. 103 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. 1998, Nr 103, poz. 872 ze zm.) – zgodnie z którym z dniem 1 stycznia 1999 r. droga stała się drogą gminną; -mapy z projektem podziału sporządzonej przez H.Z.; -oświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. i [...] czerwca 2020 złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, z których wynika, że działka ta 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi publicznej nr [...]; -oświadczenia mieszkańców wsi [...] potwierdzającym zajęcie przedmiotowej gruntu pod drogę publiczną. Zdaniem Ministra z oświadczeń Wójta Gminy [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość i cała ulica [...] była utrzymywana i remontowana wyłącznie przez Gminę [...]. Podczas budowy ulicy [...] został wykonany utwardzony masą bitumiczną wjazd na ulicę [...]. Z oświadczenia S.K. prowadzącego Firmę "[...]" wykonawcy utrzymania drogi ulicy [...] wynika, że w sezonach zimowych 1993-1998 r. wykonywał zlecona przez Gminę [...] czynności związane z zimowym utrzymaniem dróg gminnych (odśnieżanie, posypywanie czy utrzymywanie nawierzchni drogi). Potwierdzają to oświadczenia mieszkańców. Co do kwestii obciążenia tej części nieruchomości obowiązkiem udostępnienia jej na potrzeby przejścia i przejazdu M.S., co nastąpiło wyrokiem sądu powszechnego a stanowiącego powód nie zagrodzenia tej drogi przez właściciela, organ w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Organ wskazał jedynie, że skoro działka znajdowała się w pasie drogi to nie sposób uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się na ten pas gruntu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli D.G. i H.G. (skarga 1) oraz I.S. i L.K. (skarga 2). W skardze 1 zarzucono: 1. Naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez uznanie, że projektowana działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w sytuacji w której nieruchomość ta stanowiła skrót prowadzący od ulicy [...] do ulicy [...] z którego korzystali okoliczni mieszkańcy a co wynika z: - pisma Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r. o likwidacji przejazdu z ulicy [...] do ulicy [...]; -faktu że składający oświadczenia mieszkańcy zamieszkują w sąsiedztwie wywłaszczonej działki; -oparcia się na mapach geodezyjnych których treść nie potwierdza, że nieruchomość stanowi drogę publiczną i nie wykluczają, że stanowi skrót z ulicy [...] do ulicy [...] z którego korzystali okoliczni mieszkańcy ani [...] prawa M.S., której wyrokiem z [...] października 1976 r. Sąd Rejonowy w [...] przywrócił posiadanie prawa przejścia i przejazdu przez tę nieruchomość; planu usytuowania budynku mieszkalnego W.K. z którego wynika że sporna nieruchomość stanowi jedynie drogę dojazdową a nie drogę publiczną, co potwierdza, że wywłaszczona działka nie była drogę publiczną; -przyjęcie, że Gmina [...] wykazała władanie działką [...] podczas gdy asfalt został położony na niewielkiej części projektowanej działki, w zasadzie w granicach pasa drogowego ulicy [...] i to dopiero kilka lat temu a także nie uwzględnienie faktu, że znak "ulica [...]" został po jego postawieniu usunięty przez gminę; brak w tej działce infrastruktury gazowej i wodociągowej oraz oparcie się na dowodach, które nie odzwierciedlają stanu faktycznego na datę 31 grudnia 1998 r. 2. naruszenie przepisów procesowych tj. art. 6, 7, 9, 10, 77 § 1, 80 § 1 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie postępowania z obrazą zasad praworządności, bezstronności, obiektywizmu; art. 8 kpa poprzez działanie obniżające zaufanie obywateli do Państwa, art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania celem ustalenia zasadności zarzutów. 3. naruszenie art. 64 ust. 3,2, 21 ust. 2 Konstytucji R.P. poprzez ich niezastosowanie i nie zaproponowanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 4. naruszenie Protokołu nr [...] do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu [...] marca 1952 r. (D.U. 1995, Nr [...], poz. [...]) poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżących prawa własności bez odszkodowania. Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. Skarga 2 nie zawiera zarzutów poza wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn.. I SA/WA 1092/21. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § ,80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) prawa własności do części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) ma dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Skoro więc nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 17 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej to granice tej drogi stanowić muszą nie tylko efekt pracy geodety (mapy) ale muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi o charakterze publicznym pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest sytuacja w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy zostałaby wydana z pominięciem przesłanki "władania" i w stosunku do drogi nie spełniającej pojęcie drogi publicznej. Dla wykazania spełnienia przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. konieczne jest udowodnienie, że nieruchomość stanowiła drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1998 r. o drogach publicznych (t.j. D.U. 2018, poz. 2068 ze zm.) i władztwa nad nią wykonywanego przez gminę rozumianego jako wykonywania czynności związanych z jej utrzymania w należytym stanie. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 kpa). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 kpa), co oznacza że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym w danej sprawie dowodom. O ile należy się zgodzić, że z zebranych dowodów wynika, że spełniona została pierwsza z przesłanek z art. 73 § 1 ustawy z 13 października 1998 r. (własność), to w zakresie ustalenia przesłanek władania i przeznaczenia pod drogę publiczną, zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na nie budzące wątpliwości ustalenie ich spełnienia. Trzeba pamiętać, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. Odnosząc te wywody do treści decyzji i ustalonego przez organ stanu faktycznego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie ocena organu jest jednostronna i dowolna. Organ przyjął, że dowodem na władztwo jest aktualnie sporządzona mapa, uchwała o zaliczeniu do kategorii dróg lokalnych, oświadczenia wójta, mieszkańców właściciela firmy wykonującej prace drogowe. O ile nie ma oczywiście podstaw do kwestionowania uchwały to dowody w postaci oświadczeń nie są w ocenie Sądu przekonujące. Poza tym organ nie ocenił dowodów przestawionych przez stronę skarżącą w postaci innego oświadczenia wójta, wyroku sądu rejonowego w [...] o przywróceniu posiadania, nie odniósł się do kwestii daty wybudowania drogi asfaltowej, co stanowi o naruszeniu przez organ zasad postępowania dowodowego wyrażonych przede wszystkim w art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 78 § 1 , 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Słusznie wskazują skarżący, że skoro przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem uwzględnienia żądania przywrócenie posiadania to oczywistym jest, że ten pas drogi nie mógł stanowić przedmiotu władania gminy i stanowić drogi publicznej. Wynika to z tego, że przywrócenie posiadania dotyczy gruntów nie stanowiących własności publicznej gdyż te, co do zasady, a w szczególności drogi, są zawsze publiczne a więc dostępne ogółowi. Po drugie, oświadczenia wykonawcy prac porządkowych dotyczą okresu od 1993 r. a więc późniejszego niż data 31 grudnia 1998 r. i nie może stanowić wiarygodnego dowodu na władanie w wymaganej przepisami dacie. Po trzeci budzą wątpliwości oświadczenia mieszkańców wsi z tego powodu, że nie wynika z nich władztwo publiczne a jedynie to, że była na tym odcinku droga z której korzystali – czemu zresztą nie zaprzeczają skarżący wywodząc jednak, że nie była to droga publiczna. Pozostaje zatem mapa która co prawa jest dokumentem urzędowym to jednak nie może, w ocenie sądu stanowić wystarczającego dowodu na wykonywanie władztwa publicznego nad danym terenie. Organ pominął przy tym inne dowody znajdujące się w aktach sprawy w tym zawiadomienia wójta Gminy z [...] października 2018 r. z którego w sposób nie budzący wątpliwości wnika, że działka stanowiąca przejazd z ulicy [...] do [...] ulega likwidacji jako, że stanowi własność prywatną i właściciele zamierzają ogrodzić działkę. Mowa w nim jest o negocjacjach z właścicielem działki co do pozostawienia przejazdu (k [...] akt am.), petycję mieszkańców z której wynika, że droga położona jest na działce prywatnej a gmina się nią zajmuje (k [...] akt. adm.), protokół z [...] grudnia 2019 r. (k [...] akt adm.), wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1976 r. [...] i Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] grudnia 1976 r. [...] i uzasadnienie (k [...]) z których wynika prawo przejścia i przejazdu przez grunt prywatny z jednej strony oraz fakt, że już w 1967 r. na planie z [...] kwietnia 1964 r. uwidoczniona była droga dojazdowa o szerokości [...] m, plany usytuowania budynku mieszkalnego (k. [...]). Mimo zgromadzenia tych dowodów organ ich nie ocenił, co stanowi o naruszeniu art. 80 kpa. Poza tym nie ma w aktach tzw. metryki drogi na podstawie której możnaby ustalić przebieg drogi zaliczonej do określonej kategorii. Nie bez znaczenia jest i to, że de facto odjęcie prawa własności w tej chwili pozbawia właścicieli prawa do odszkodowania ponieważ upłynął już termin do ich zgłoszenia z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Rację ma strona skarżąca wywodząc, że art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. dopuszcza wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne ale za słusznym odszkodowaniem. Tym bardziej zatem w sytuacji w której dochodzi do wywłaszczenia organ ma obowiązek wyjątkowo szczegółowego zebrania dowodów i szczegółowej ich analizy. To że na gruncie od lat istniała droga służąca mieszkańcom wsi i de facto ułatwiająca im komunikację nie oznacza, że tylko z tego powodu została spełniona przesłanka nabycia drogi z mocy prawa. Istotne uchybienia przepisów procesowych i konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego czynią niemożliwymi ocenę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie konieczność ustalenia spełnienia przesłanki władania na datę 31 grudnia 1989 r.: -pozyska metrykę drogi i inne dowody mogące mieć wpływ na treść przyszłej decyzji; -oceni przesłanki z art. 73 ustawy (za wyjątkiem udowodnionej okoliczności związanej z tytułem własności ponieważ ta jest niesporna i ustalona); -rozstrzygnie o dowodach zgłoszonych przez stronę oraz oceni wszystkie jakie zostały zebrane w sprawie, zgodnie z wytycznymi zaprezentowanymi we wcześniejszej części uzasadnienia. -sporządzi uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 kpa. Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1c i 135 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800).