I SA/Wa 1094/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej M. [...] Spółki z o.o. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania M. Spółka z o.o. w W. od decyzji nr [...][...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. nr [...], nakazującej Zarządowi Dróg Miejskich w W. doprowadzenie do jak najlepszego stanu części pl. [...] (działka nr ewid. [...]) poprzez usunięcie wolnostojącej tablicy reklamowo-informacyjnej usytuowanej przy wjeździe do [...], w terminie do 31 października 2008 r. – działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z [...] października 2008 r. [...] Konserwator Zabytków, nakazał Zarządowi Dróg Miejskich w W. doprowadzenie do jak najlepszego stanu części pl. [...] (działka nr ewid. [...]) poprzez usunięcie wolnostojącej tablicy reklamowo-informacyjnej usytuowanej przy wjeździe do [...]. Termin wykonania wyznaczył do dnia 31 października 2008 r. Od decyzji tej odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła M. [...] Spółka z o.o. w W. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., poinformował [...] Konserwatora Zabytków o wykonaniu decyzji z [...] października 2008 r. W związku z wykonaniem prac nakazanych wyżej wskazaną decyzją organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania tego organu, jako bezprzedmiotowego w obecnym stanie rzeczy. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. [...] Spółka z o.o. w W. zarzucając: - rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w szczególności poprzez przyjęcie, że usunięcie w dniu [...] października 2008 r. tablicy reklamowo-informacyjnej usytuowanej przy wjeździe do [...] przy [...] mimo złożenia odwołania przez M. [...] sp. z o.o. w W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, stanowi wystarczającą przesłankę do uznania bezprzedmiotowości postępowania i na tej podstawie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, - nie zastosowanie przepisu art. 105 kpa w sytuacji, gdy wydanie przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i umarzającej postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa winno być oparte na przesłankach określonych w art. 105 kpa, szczegółowo w tej decyzji powołanych, - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przede wszystkim faktu nie ustalenia tożsamości właściciela usuniętej tablicy informacyjnej, co spowodowało pozbawienie go jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu, - naruszenie zasady legalności i praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz art. 8 kpa poprzez wykonanie nieprawomocnej decyzji administracyjnej, a tym samym działanie sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, - naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, - naruszenie art. 130 pkt 2 kpa poprzez wykonanie decyzji administracyjnej od której strona wniosła odwołanie w ustawowo określonym terminie, - naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niezgodne z tym przepisem uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego, - naruszenie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie zrealizowania przysługującego jej środka ochrony jakim jest prawo do zaskarżenia decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji, - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, iż nie przedstawienie przez właściciela terenu na którym zamontowana była tablica informacyjno-reklamowa dokumentów świadczących o wynajmie terenu na ten cel nie zapewnia warunków zabezpieczenia, utrzymania oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, - rażące naruszenie art. 36 ustawy z 23 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie, iż skarżąca podjęła działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, - rażące naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie, że w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace polegające na umieszczeniu tablicy informacyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r., względnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie jest właścicielem tablicy, która istniała w momencie przejęcia przez M. prowadzenia parkingu [...]. Skarżąca dokonała tylko uzupełnienia treści tablicy poprzez umieszczenie na niej logo z nazwą firmy. Wskazała, że nie powiadomiono jej o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz, że organ I instancji wydając decyzję nakazującą usunięcie tablicy informacyjnej oparł się na protokole kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz projekcie budowlanym [...] w W. oraz innych dokumentach, z których żadne nie było i nie jest znane skarżącej. Organ I instancji nie wezwał skarżącej do zapoznania się z dokumentami uniemożliwiając jej czynny udział w tym stadium postępowania oraz uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszył zasady informowania stron oraz ich czynnego udziału, zawarte w art. 9 oraz art. 10 kpa. Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji lakoniczność uzasadnienia wskazując na naruszenie art. 11 i 107 kpa. Skarżąca podniosła, że wykonana została decyzja nieostateczna, od której wniosła ona odwołanie, co stanowi naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 6 kpa. Skarżąca wskazując na naruszenie art. 78 Konstytucji podniosła, że przepis ten formułuje podstawową zasadę demokratycznego państwa prawnego jakim jest prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Uszczegółowieniem tej zasady jest na gruncie postępowania administracyjnego art. 15 kpa. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 130 § 2 kpa podniosła, że strona wykonująca decyzję jest obowiązana zaprzestać jej wykonania w dniu, w którym otrzymała zawiadomienie organu administracji publicznej o wniesieniu odwołania przez inną stronę. Zarząd Dróg Miejskich powinien był poczekać z usunięciem tablicy do czasu otrzymania zawiadomienia o wniesieniu odwołania, bądź ewentualnie uzyskać informację od [...] Konserwatora Zabytków, że odwołanie nie zostało wniesione w ustawowym terminie, a tym samym decyzja organu I instancji stała się ostateczną. Skarżąca wskazała, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z powodu bezprzedmiotowości postępowania postąpił niezgodnie z art. 105 kpa, gdyż postępowanie w żadnym razie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. To, że usunięto tablicę reklamową nie oznacza, iż brak jest przedmiotu sporu, pozostała bowiem nierozstrzygnięta "istota sporu", tzn. czy [...] Konserwator Zabytków wydał prawidłową decyzję o usunięciu tablicy reklamowej. Skarżąca podniosła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nieprawidłowe i nie mające oparcia w przepisach kpa jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Strona składając konkretny wniosek do organu ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia. Umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych z przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ppsa, sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd do oceny sprawy także również w innych aspektach, niż to ujmują zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Istotą rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, czy skarżąca mogła być stroną w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym. Bezsporne jest, że w sprawie niniejszej postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na żądanie skarżącej. Uszło uwadze organu odwoławczego, że z akt sprawy organu I instancji i decyzji tego organu nie wynika, aby skarżąca miała w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Doręczenie decyzji skarżącej stanowi wprawdzie legitymację procesową do złożenia odwołania, jednakże nie kreuje to uprawnień materialno prawnych strony. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie może złożyć tylko strona, a wobec tego, gdy do organu II instancji wpłynie odwołanie, to w pierwszej kolejności organ ten ma obowiązek zbadać, czy pochodzi ono od strony i czy zachowany został termin do jego wniesienia. Dopiero wówczas, gdy oba te warunki zostaną spełnione łącznie, organ II instancji może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania. Stosownie do przepisów art. 28 i 29 kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne oraz inne podmioty wskazane w tym ostatnim przepisie. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 kpa, oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści oraz nakładające określone obowiązki lub ustanawiające zakazy (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98). Jak podkreśla się w orzecznictwie, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawach normowanych w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wynika, że prawa i obowiązki administracyjnoprawne, jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają przede wszystkim jego właściciela oraz posiadacza zależnego, tj. użytkownika wieczystego, osobę korzystającą z zabytku pod innym tytułem prawnym (np. użytkownika), czy też zobowiązaniowym (np. dzierżawcę, najemcę części zabytku nieruchomego), a także jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Prawa tych podmiotów zostają bowiem ograniczone poprzez nałożenie m.in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1), przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego (art. 45 ust 1 i 2), też nałożenie sankcji karnych (art. 110 i 113). Skarżąca w pismach z [...] maja 2008 r. oraz z [...] września 2008 r. wskazała, że administratorem nieruchomości, na której znajduje się parking [...] i tablica reklamowa, jest Zarząd Dróg Miejskich, wyraźnie stwierdzając, że nie ma ona tytułu prawnego do tej nieruchomości, ani do usytuowanego na niej nośnika. Skarżąca podała, że w 2005 r. wygrała przetarg na prowadzenie parkingu [...]. Zważyć trzeba, że z załączonego na karcie 75 akt adm. wypisu z ewidencji właścicieli i władających działką nr [...] w obrębie [...], jedn. ewidenc. [...] wynika, iż Zarząd Dróg Miejskich ma w trwałym zarządzie tę nieruchomość. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zezwolił Zarządowi Dróg Miejskich na budowę nośników reklamowych na terenie Placu [...]. Wobec tego prawidłowo organ I instancji rozstrzygnął o obowiązkach Zarządu Dróg Miejskich w W. w osnowie decyzji. Interes prawny tego podmiotu znajduje bowiem uzasadnienie w przepisie art. 45 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 5 pkt 3) i art. 36 ust 1 pkt 11) ustawy w zw. z art. 28 kpa. Skoro nieruchomość jest w trwałym zarządzie tej jednostki, to niewątpliwie ma ona interes prawny w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów. Z osnowy decyzji organu I instancji nie wynika żaden obowiązek ani publiczne prawo podmiotowe dla skarżącej. Zatem organ odwoławczy powinien był ustalić, czy między organem publicznym a skarżącą nawiązał się stosunek materialnoprawny, z którego wynikałby przymiot strony. Tę istotną kwestię całkowicie pominął organ odwoławczy, co doprowadziło do wydania decyzji kasacyjnej w wyniku rozpatrzenia odwołania bez podjęcia nawet próby ustalenia czy odwołanie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa w związku z przepisami prawa materialnego, w tym w szczególności przepisów ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wymaga podkreślenia, że sama skarżąca w odwołaniu podnosi, że nie jest właścicielem tablicy reklamowej i zarzuca organowi I instancji nie ustalenie właściciela i nie powiadomienie tego podmiotu o toczącym się postępowaniu. Oznacza to, że de facto występuje ona w interesie publicznym a nie we własnym indywidualnym interesie prawnym. W odwołaniu nie ma stwierdzeń odnośnie interesu prawnego skarżącej w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak już wyżej wskazano błędne wyekspediowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną nie czyni z niego strony postępowania w rozumieniu przepisów prawa materialnego. Dlatego decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, gdyż bez zbadania interesu skarżącej uruchomione zostało postępowanie odwoławcze, co stanowi naruszenie art. 127 § 1 i art. 138 kpa. Gdyby okazało się, że odwołanie wprawdzie pochodzi od podmiotu, któremu doręczono decyzję organu I instancji czyniąc go przez to procesowo legitymowanym do złożenia odwołania, jednakże nie mającego interesu prawnego na gruncie przepisów prawa materialnego, to organ II instancji obowiązany będzie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3) kpa. W niniejszej sprawie nawet gdyby organ ustalił, że skarżąca ma przymiot strony, to uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest wadliwe. Wskazać należy, że wykonanie decyzji nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w szczególności wtedy, gdy brak było postaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle lub brak było podstaw do rozpoznania jej w postępowaniu administracyjnym, sprawę rozpoznał niewłaściwy organ, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej, dotyczyła sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Taka sytuacja (ani podobna) w niniejszej sprawie nie zachodziła. Wymaga zaznaczenia, że strona (a nie inny podmiot) ma prawo do merytorycznego rozpatrzenia jej odwołania. Wobec tego przepisy dotyczące bezprzedmiotowości postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zatem w niniejszej sprawie wadliwe było wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77, 107 § 1 i 3 kpa, przepisów prawa materialnego tj art. 36 i 45 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. oraz art. 78 Konstytucji, stwierdzić należy, że zarzuty te przysługują wyłącznie stronie postępowania administracyjnego. Skoro to kwestia jest niewyjaśniona, to nieuzasadnione i przedwczesne byłoby rozpoznanie ich przez Sąd. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku- z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada czy skarżąca ma przymiot strony.