I SA/Wa 1094/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Chaciński, sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.), Protokolant ref. staż. Martyna Pakuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., od decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], ustalającej od A. P. wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt B. G. w domu pomocy społecznej za okres od dnia 24 maja 2010 r. do dnia 2 marca 2012 r. w kwocie [...] zł oraz zwrotu powyższej kwoty w terminie 30 dnia od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. skierowano B. G. do domu pomocy społecznej. W dniu 19 marca 2010 r. A. P. i Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] zawarli umowę w sprawie odpłatności za pobyt B. G. w domu pomocy społecznej. Na mocy ww. umowy A.P. zobowiązała się do ponoszenia miesięcznej opłaty w wysokości [...] zł, w związku z umową dożywocia zwartą w formie aktu notarialnego, pomiędzy B. G. i A. P. w dniu [...] grudnia 2001 r., Prezydent miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., skierowaną do B. G., ustalił miesięczną odpłatność B. G. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w kwocie [...] zł. Pozostałą kwotę opłaty stanowiącą różnicę pomiędzy ustaloną powyżej kwotą, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej wnosić mieli: a) A. P. w wysokości [...] miesięcznie, zgodnie z umową zawartą w dniu 19 marca 2010 r., b) miasta W. w wysokości [...] zł miesięcznie. Prezydent miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] , zmienił z dniem [...] marca 2011 r. decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i ustalił odpłatności B. G. za jej pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Pozostałą kwotę opłaty stanowiącą różnicę pomiędzy ustaloną powyżej kwotą a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej wnosić mieli: a) A. P. w wysokości [...] zł miesięcznie, zgodnie z umową zawartą w dniu [...] marca 2010 r., b) Miasto W. w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2011 r. oraz w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2011 r. Prezydent miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., w związku ze zgonem B. G. w dniu [...] marca 2012 r., orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] marca 2012 r.: a) decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o skierowaniu i umieszczeniu B. G. w domu pomocy społecznej, b) decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt B. G. w domu pomocy społecznej, c) decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie zmiany odpłatności za pobyt B. G. w domu pomocy społecznej. Prezydent miasta W. pismem z dnia 23 lipca 2012 r. upomniał A. P. o zwrot kwoty [...] zł tytułem niedopłaconych kwot za pobyt B. G. w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na upomnienie A. P. poprosiła o umorzenie ww. kwoty zadłużenia ze względu na jej trudną sytuację materialną. Prezydent miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. ustalił wysokość należności podlegających zwrotowi od A. P., z tytułu opłaty za pobyt B. G. w domu pomocy społecznej za okres od dnia 24 maja 2010 r. do dnia 2 marca 2012 r. w kwocie [...] zł oraz orzekł o obowiązku zwrotu powyższej kwoty w terminie 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. W dniu 14 kwietnia 2016 r. A. P. złożyła zachowaniem ustawowego terminu odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., odwołująca się wskazała na swoją trudną sytuację materialną i wniosła o umorzenie wskazanej w decyzji należności. Ponadto strona wniosła o uznanie zadłużenia za przedawnione w oparciu o art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że: Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 Nr 64, poz. 593 ze zm.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Artykuł 61 ww. ustawy określa krąg osób i organów zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej . Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy zobowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkanie domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, w opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 61 ust. 2a ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 2b ustawy w przypadku, którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a. Zgodnie z art. 61 ust. 2c ustawy w przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 3 w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i2 oraz ust. 2a ustawy, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwość, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. W niniejszej sprawie została podpisana pomiędzy A. P. a Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej umowa na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W umowie tej A. P. zobowiązała się do ponoszenia części opłat. W ocenie organu obowiązek ponoszenia opłat przez A. P. bezsprzecznie ustanowiony drogą umowy z dnia 13 marca 2010 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że A. P. nie wywiązywała się w pełni z tego obowiązku i była zadłużona wobec miasta W. na kwotę [...] zł. Z treści odwołania wynika, że strona nie kwestionuje kwoty zadłużenia. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent miasta W. ma pełne prawo dochodzić ww. należności. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu przedawnienia roszczenia, organ zwrócił uwagę, że trzy letni termin przedawnienia, ustalony przepisem art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, biegnie do dnia w którym decyzja ustalająca należności stała się ostateczna. Decyzja ustalająca należności podlegające zwrotowi została wydana przez Prezydenta miasta W. w dniu [...] marca 2016 r., a w związku z wniesionym przez stronę odwołaniem nie jest ostateczna. W związku z powyższym bieg terminu przedawnienia jeszcze się nie rozpoczął. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, którego odpowiednie zastosowanie powołuje art. 98 stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Z przepisu tego (którego aktualne brzemiennie ustalono ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw i obowiązuje ono od dnia 31 marca 2010 r.) jednoznacznie wynika, że aby można było odstąpić od żądania zwrotu, umorzyć należności w całości lub w części, albo udzielić innej ulgi w spłacie świadczenia nienależnie pobranego, organ najpierw musi wydać decyzję w sprawie zwrotu należności, co w sprawie niniejszej nastąpiło, zaś A. P. może złożyć odrębny wniosek o udzielenie wyżej wskazanej ulg. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P., zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 KPA, co ma wpływ na wynik sprawy i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ powinien zebrać o ocenić całokształt materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na upomnienie, jak i odwołanie do SKO w [...], skarżąca prosiła o umorzenie kwoty zadłużenia ze względu na jej trudną sytuację materialną. Niestety organ nie udzielił odpowiedzi na jej pismo, a organ odwoławczy nie uwzględnił jej prośby. Ponieważ skarżąca nie dostała odpowiedzi od organu sądziła, że jej należność została umorzona. Zamiast tego otrzymała decyzję Prezydenta miasta W., zobowiązującą ją do zapłaty kwoty [...] zł. Podniosła, że od kilku lat nie pracuje zawodowo, opiekując się chorą mamą inwalidką I grupy, która wymaga stałej opieki i pomocy, a ona jest jej jedynym dzieckiem. Jest na utrzymaniu męża, który prowadzi działalność gospodarczą, która nie przynosi zysku, co uniemożliwiało jej pokrycie kosztów utrzymania B. G. w domu pomocy społecznej. Obecnie jej sytuacja materialne nadal jest trudna i dlatego prosi o umorzenie tej należności. Jednocześnie podnosi zarzut przedawnienia na podstawie art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że bieg przedawnienia jeszcze się nie rozpoczął. Zdaniem skarżącej do przedawnienia powinna być brana pod uwagę decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], wydana w związku ze zgonem B. G. w dniu [...] marca 2012 r. Ta decyzja stała się ostateczna w kwietniu 2012 r., a od tej daty upłynęły 4 lata. Przez ten czas organ nie wydał żadnej decyzji, nie dostała żadnego pisma, żadnej odpowiedzi na jej wniosek dotyczącej umorzenia należności. Dlatego wnosi także o zbadanie kwestii przedawnienia powyższej należności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały podjęte zgodnie z obowiązującym prawem i w oparciu o należycie ustalone okoliczności faktyczne. Podstawę materialną rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 powyższej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (mieszkaniec domu, przedstawiciel ustawowy dziecka) i 2 (małżonek, zstępni przed wstępnymi) oraz ust. 2a (innej osoby), z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której sobą została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Realizacja uprawnienia przysługującego gminie odbywa się na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowiącego, że wysokość należności, o których mowa w ust.1 (należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń) podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych przepisów uzasadnione było wydanie przez organ pomocy społecznej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegających zwróceniu. Należy wskazać, że skarżąca zobowiązana była do pokrywania części kosztów za pobyt B. G. w domu pomocy społecznej na podstawie umowy zawartej w dniu [...] marca 2010 r. pomiędzy Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej [...] a skarżącą w związku z umową dożywocia zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2001 r. zawartego pomiędzy B. G. a skarżącą. Jak wynika z ostatecznej decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. wysokość opłaty przypadająca na skarżącą wznosiła [...] zł miesięcznie. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie wywiązywała się z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania B. G. w domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji za uzasadnione należało uznać podjęcie przez gminę starań związanych z odzyskaniem należności poniesionych za skarżącą, zwłaszcza że opłaty przez nią uiszczone miały charakter świadczenia zastępczego, a nie bezzwrotnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09, Lex nr 594941). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, określają prawidłową wysokość zwracanego świadczenia wynikającą z okresu w jakim opłata za pobyt w domu pomocy społecznej została poniesiona zastępczo przez gminę. Jako początek terminu przyjęto dzień [...] maja 2010 r., zaś końcową datę stanowi dzień śmierci B. G., a więc ostatni dzień jej pobytu w domu pomocy społecznej. Prawidłowo zatem, organ ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi na kwotę [...] zł. Zatem wynikające z art. 110 KPA związanie decyzją administracyjną w zakresie ustalenia okresu w jakim ponoszone było świadczenie zastępcze nie zostało w rozpatrywanej sprawie naruszone. Kwoty należności podlegającej zwrotowi nie kwestionuje też strona skarżąca. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ administracji art. 77§ 1 i art. 80 KPA Sąd uznał za niezasadne, ponieważ organy w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy i właściwie go oceniły. Na uwzględnienie nie zasługuje także podniesiony w skardze zarzut przedawnienia na podstawie art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu, że 3 – letni termin przedawnienia ustalony powyższym przepisem biegnie od dnia, w którym decyzja ustalająca należności stała się ostateczna. Decyzja ustalająca należności podlegające zwrotowi w rozpoznawanej sprawie została wydana przez Prezydenta miasta W. w dniu [...] marca 2016 r. Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że termin przedawnienia powinien rozpocząć bieg wraz z uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wydanej po śmierci B. G. (dnia [...] marca 2012 r.), orzekającej o wygaśnięciu decyzji o skierowaniu i umieszczeniu B. G. w domu pomocy społecznej, decyzji o ustaleniu opłat za ten pobyt oraz decyzji unieważniającej wysokość tej opłaty. Treść przepisu art. 104 ust. 5 nie budzi wątpliwości. Należy też zaznaczyć, że należności te mają charakter publiczny, a nie prywatny. Źródłem ich powstania nie jest bowiem zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej. O ile więc zasadą jest, że uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 i n. KC, o tyle uprawnienia majątkowe w prawi publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn.. akt I OSK 874/08 oraz z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2306/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja ją poprzedzająca – w zakresie ustalenia wysokości zwracanych wydatków zastępczych – zostały wydane po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Wydanie zaskarżonej decyzji nie oznacza jednak, że skarżąca znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej pozbawione jest możliwości dogodnego dla siebie ukształtowania spłaty zwracanych świadczeń zastępczych. Dopiero teraz skarżąca może bowiem zwrócić się do organu pomocy społecznej w trybie art. 104 ust. 4 ustawy i pomocy społecznej o odstąpienie od żądania takiego zwrotu, umorzenia należności, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia wymaganych należności na raty, jeżeli zwrot kwoty określonej w zaskarżonej decyzji stanowi dla niej nadmierne, niemożliwe do spełnienia obciążenie. Reasumując Sąd podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie powstały przesłanki do żądania od skarżącej zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Prezydenta miasta W. z tytułu opłat za pobyt B. G. w domu pomocy społecznej. Ich wysokość znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana, wbrew zarzutom skargi, zgodnie z prawem i w jego granicach. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.