I SA/Wa 1094/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...], gm. [...], dalej "nieruchomość". Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Gminy [...], rozpatrzeniu wniosku J. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W wyniku podziału została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. [...] ha pod poszerzenie drogi gminnej. Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), dalej "ugn", działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela łub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu -.terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w formie porozumienia pomiędzy zainteresowanymi (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż strony nie doszły do porozumienia w sprawie odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. [...].08.2017 r. J. K. zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki ew. nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec powyższego w dniu [...].11.2017 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią M. M. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Pismem z dnia [...].12.2017 r. Burmistrz Gminy [...] wniósł zastrzeżenia do sporządzonej wyceny, do których rzeczoznawca ustosunkowała się w piśmie z dnia [...].01.2018 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. Starosta [...] ustalił na rzecz J. K. odszkodowanie w ww kwocie zobowiązując do jego zapłaty Burmistrza Gminy [...], działającego w imieniu i na rzecz Gminy [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Gminy [...], kwestionując operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając sprawę organ wskazał, że zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn., dalej "rozporządzenie". Na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. W sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...].11.2017 r. określającym wartość działek ew. nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 rzeczoznawca majątkowy przyjęła podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, określając wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny uzyskane na rynku obejmującym teren gminy [...], obejmujące grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za g nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z kolei z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Autorka operatu szacunkowego z dnia [...].11.2017 r. M. M., określając wartość rynkową prawa własności nieruchomości wybrała ze zbioru dostępnych transakcji próbkę [...] transakcji (strona [...] operatu) umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja, dojazd, elementy sąsiedztwa; uzbrojenie techniczne; uwarunkowania planistyczne; stan zagospodarowania, ograniczenia inwestycyjne i prawne; wielkość i kształt działki) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 działki ewidencyjnej nr [...] o pow, [...] m2 została określona na kwotę [...] zł, zaś wartość 1 m2 działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 została określona na kwotę [...] zł, co po uwzględnieniu ich łącznej powierzchni określiło wartość prawa własności gruntu zajętego pod drogi publiczne gminne na poziomie [...] zł. Wartość naniesień budowlanych została określona na kwotę [...] zł. Łącznie wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne gminne została określona na kwotę [...] zł. W dniu wydania decyzji podziałowej przedmiotowe działki nr [...] i [...] były przeznaczone pod drogi publiczne. Jak wskazała rzeczoznawca zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru - część [...] - miejscowości [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...].03.2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., nr 62, poz. 4398) wyceniane działki przeznaczone są pod poszerzenie dróg gminnych. Działki ewid. nr [...] i [...] zostały wyodrębnione wskutek podziału nieruchomości na wniosek właściciela i z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, przeszły na własność gminy zgodnie z art. 98 u.g.n. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę określa się na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu takim, jak przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że możliwe jest określenie wartości na podstawie cen nieruchomości drogowych. Wobec czego w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien przeanalizować transakcje drogowe z rynku lokalnego (w razie ich braku także na terenie rynku rozszerzonego). Z analizy zamieszczonej w omawianym operacie (s. [...]) wynika, że na rynku lokalnym odnotowano kilkanaście transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Bez dalszych analiz nieruchomości drogowych i konkretnego uzasadnienia dlaczego te nieruchomości są niepodobne, czy nie przydatne dla potrzeb wyceny rzeczoznawca określiła lokalny rynek nieruchomości gruntowych nie zabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zlokalizowanych na terenie gminy [...] powołując się na str. [...] operatu na przepis art. 134 ust. 3i 4 ugn (zasada korzyści). Z akt sprawy wynika jednak, że przedmiotowe działki nie miały - według stanu na [...].01.2015 r. - przeznaczenia budowlanego, lecz przeznaczenie pod drogę. Rzeczoznawca nie określiła jednoznacznie, że transakcje drogowe uwidocznione w operacie na stronie [...] nie mogły być wzięte pod uwagę przy wycenie, gdyż dotyczyły nieruchomości niepodobnych do wycenianej. Argument, iż ich wartość jest niższa od transakcji pod budownictwo mieszkaniowe jest nieuzasadniony. Za podstawę wyceny powinny w tej sytuacji zostać przyjęte albo ceny porównywalnych nieruchomości drogowych albo też - jeśli uznano by, że tych pierwszych nie odnotowano na określonym obszarowo rynku w wystarczającej ilości - ceny gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale tylko w takim przypadku, gdyby były to nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. W przedmiotowej sprawie "drogowy" jest tu zarówno cel wyceny, jak i przeznaczenie terenu odpowiadającego powierzchni działki po podziale. Wobec czego tzw. "zasada korzyści" zawarta w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma tu zastosowania. Z uwagi na cel wyceny i przeznaczenie części dawnej działki nr [...] odpowiadającej działkom [...] i [...] po podziale - rzeczoznawca powinna dążyć do wykorzystania dostępnych transakcji drogowych, a jedynie w ostateczności oprzeć wycenę na cenach gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. Jeśli na rynku lokalnym odnotowano ceny zapłacone w transakcjach dotyczących nieruchomości drogowych, podobnych do nieruchomości wycenianej, to z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia wynika konieczność określenia wartości na podstawie tych cen. Z przedmiotowego operatu wynika, że na rynku lokalnym obejmującym gminę [...] odnotowano kilkanaście cen dotyczących transakcji sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne (str. [...]). Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wartość nieruchomości powinna zostać określona w oparciu o te ceny jeśli dotyczyły one nieruchomości porównywalnych do wycenianej albo operat powinien zawierać analizę wykazującą brak podobieństwa tych nieruchomości do przedmiotu wyceny co upoważniało by rzeczoznawcę do określenia wartości na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W przypadku pierwotnego przeznaczenia drogowego wycenianej nieruchomości, dopiero wykluczenie możliwości oparcia się na cenach nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i regionalnym pozwala na zastosowanie w wycenie - zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia - transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W tej sytuacji za podstawę wyceny powinny zostać przyjęte albo ceny porównywalnych nieruchomości drogowych albo też - jeśli uznano by wskutek dokładnej i rzetelnej analizy cen i cech odnotowanych nieruchomości drogowych, że nie spełniają one wymogów podobieństwa do przedmiotu wyceny i nie mogą stanowić wiarygodnego materiału porównawczego - ceny gruntów budowlanych, ale tylko dlatego, że były to nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. Zasada korzyści wyrażona w art. 134 ugn nie mogła mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem przeznaczenie działek nr [...] i [...] nie uległo zmianie wskutek wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z dnia [...].07.2017 r. wskazano, że z pkt 6 operatu wynika, że przeznaczenie terenów przyległych jest różnorodne, zaś rzeczoznawcą nie wykazała czy przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jest przeważające w terenie przyległym. Powyższe powoduje, iż dokonana wycena nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Mimo że zgodnie z art. 154 ustawy ugn wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Nie oznacza także, iż rzeczoznawca może działać w sposób dowolny. Wybór podejścia i techniki szacowania winien on bowiem uzasadnić, a organ winien sprawdzić, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom. W związku z tym, iż dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanym operacie szacunkowym z dnia [...].11.2017 r., organ II instancji uznał naruszenie przez organ I instancji norm prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) z uwagi na nie wystarczająco wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego, nie oznacza że organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego poprawności. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powyższe uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w tym zakresie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Uchybienia te nie mogą być uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a. gdyż konieczne jest wywołanie nowej opinii. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania mimo iż w sprawie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności faktyczne polegające m.in. na dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykazania wysokości odszkodowania przysługującego skarżącej. - poprzez nieuwzględnienie (pominięcie przez organ administracyjny) opinii uzupełniającej z dnia [...].01.2018 roku sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. z której wynika, iż wywłaszczone zostały nieruchomości użytkowane do celów mieszkaniowych, stanowiące terenu budowlane, a wydzielona działka [...] była wręcz ogrodzona z częścią zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Działki wyceniane nie były nigdy użytkowane jako droga. 2. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a przez organ II instancji poprzez jego wadliwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji, z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wskazując powyższe zarzuty, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa oraz art 200 ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ wskazał na spełnienie obu przesłanek. Po pierwsze wskazał z jakich powodów uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania a po drugie dlaczego nie mógł konwalidować stwierdzonych uchybień. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez organ II instancji, że sporządzona opinia nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie z powodu naruszenia art. 134 ust. 4 ugn i § 36 rozporządzenia. Zdaniem organu II instancji rzeczoznawca powinien wziąć do porównanie nieruchomości o przeznaczeniu pod drogę – gdyż działki w dniu wydania decyzji podziałowej przeznaczone były pod drogę a więc nie miały przeznaczenia budowlanego. Po drugie, organ nie podzielił wywodów rzeczoznawcy, że badane transakcje nieruchomościami drogowym nie były wystarczające i podobne i dlatego powstała konieczność sięgnięcia do nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych oraz wskazał, że nieruchomości te nie mają jednolitego przeznaczenia. Z operatu wynikało, że na rynku odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami drogowymi (str. [...] opinii). Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn wartość rynkowa nieruchomości którą ustala się według aktualnego sposobu użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości – art. 134 ust. 3 ugn. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, wartość dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia – art. 134 § 4 ugn. Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej możliwe jest dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty przejęte pod drogi określa ww rozporządzenie w sprawie wyceny które w 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. To biegły rzeczoznawca, zgodnie z tym przepisem dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium lub decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący twierdzi, że przed podziałem nieruchomość miała przeznaczenie mieszkaniowe a sposób wywłaszczenia zmienił się po wywłaszczeniu. Następnie jak wynika z dalszej części uzasadnienia skargi przyznaje, że w odniesieniu do tych działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2007 r. w którym działki te przeznaczone są pod poszerzenie dróg gminnych. Oznacza to zatem, że w dacie wydania decyzji podziałowej nieruchomość nie była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe ale pod drogi (2014 r.). Niezrozumiałe jest zatem wywodzenie przez skarżącego innego niż planistyczne przeznaczenia nieruchomości. Podzielić należy zatem twierdzenia organu, że po pierwsze zasada korzyści nie ma tu zastosowania gdyż przeznaczenie nieruchomości w dacie wydawania decyzji podziałowej było tożsame z przeznaczeniem wywłaszczeniowym (pod drogi) (art. 134 pkt 4 u.g.n.). Tylko gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Po drugie, zgodnie z § 36 pkt 4 rozporządzenia przyjęcie do porównania nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych uzależnione jest od wykazania, że nie ma na analizowanym terenie podobnych nieruchomości drogowych. Operat szacunkowy powinien w szczególności zawierać uzasadnienie wykazujące właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi zastosowanie znajduje § 36 rozporządzenia, który określa porządek ustalenia obszaru poddawanego analizie. Stosownie do tego przepisu, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca dokonujący wyceny powinien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeśli rynek regionalny nie dostarcza wystarczających danych należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. wyrok NSA z 19 października 2016r., I OSK 130/16 w CBOSA). Jak wynika z opinii przeanalizowano jedynie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych z rynku lokalnego (gminy [...]) natomiast nie przeanalizowano rynku regionalnego (województwo) –Stanowi to o naruszeniu przez organ I instancji § 36 pkt 2 rozporządzenia i dyskwalifikuje operat szacunkowy. Zasadnie zatem organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji ze wskazaniem konieczności sporządzenia nowego operatu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.