I SA/Wa 1094/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. R. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO/I/II/116/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, po rozpatrzeniu odwołania R. R., decyzją z 28 lutego 2022 r. nr SKO/I/II/116/2022 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 10 stycznia 2022 r. nr GP.3134.19.2021.AŚ ustalającą A. i R. R. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...], obręb ewidencyjny [...], na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej – przebudowa drogi gminnej (ciągu pieszo jezdnego) ul. [...] wraz z odcinkiem ul. [...] wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia ulicznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że Gmina Miasto [...] zrealizowała inwestycję polegającą na przebudowie drogi gminnej (ciągu pieszo jezdnego) ul. [...] wraz z odcinkiem ul. [...] oraz budową sieci kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia ulicznego. Inwestycja realizowana była na podstawie zgłoszenia, a protokół odbioru końcowego robót został spisany 27 grudnia 2018 r. Oznacza to, że opisana wyżej inwestycja została zrealizowana. W ocenie Kolegium wybudowanie wskazanego urządzenia infrastruktury technicznej, stworzyło warunki do korzystania z niego przez właścicieli nieruchomości oznaczonej nr [...]. Kolegium uznało zatem, że w sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki ustawowe do naliczenia skarżącym opłaty adiacenckiej. W celu ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty powołany został rzeczoznawca majątkowy, który w operacie szacunkowym sporządzonym 17 września 2021 r., określając wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej ustalił, że wzrosła wartość objętej sporem nieruchomości wskutek wybudowania powyższych urządzeń. Od stworzenia warunków do korzystania ze wskazanych urządzeń nie minął jeszcze ustawowy 3-letni okres przedawnienia do naliczenia opłaty, zaś na dzień stworzenia możliwości do korzystania z wybudowanej ulicy obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę adiacencką zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i w oparciu o prawidłowo sporządzoną wycenę nieruchomości. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium, R. R. i A. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionowali wiarygodność wyceny wykonanej dla ich działki. Wnieśli o prawidłowe doręczenie im zawiadomień i decyzji, które organ I instancji doręczał sąsiadowi pisma dla nich przeznaczone. W skardze podniesiono również, że w momencie kupna przez nich działki nr [...] w 2007 r. istniała już droga i była to droga asfaltowa. Podsumowując, skarżący wnieśli o przekazanie sprawy do Urzędu Miasta w [...] celem umożliwienia im brania udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – ale w granicach sprawy – wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako "ugn", właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową, które zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ugn. Podstawą zaś ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie był art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 oraz art. 148 ugn. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 ugn ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie, że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego nieruchomości. W istocie więc, aby doszło do ustalenia opłaty adiacenckiej, konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków: wybudowania drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z niej. W rozpoznawanej sprawie kluczowe było zatem ustalenie, czy roboty budowlane na drodze gminnej ul. [...] wraz z odcinkiem ul. [...] w [...] stanowiły "budowę" drogi, w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej "przebudowę". Zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645), budową drogi jest wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Z kolei wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, jest przebudową drogi w świetle art. 4 pkt 18 tej ustawy. Co istotne, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, czy pojęcie "budowy drogi" należy wiązać z definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych, czy też z regulacjami ustawy Prawo budowlane. W ostatnim z przywołanych aktów prawnych, w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) wskazano, że pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast "przebudowa" – zgodnie z art. 3 pkt 7a tej ustawy – to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (...); w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W świetle powołanych przepisów ustawodawca dokonał więc rozróżnienia pojęć "budowy" i "przebudowy". Cechą odróżniającą desygnaty obu tych pojęć jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero będzie budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Zatem pojęcie "przebudowy" odnosi się wyłącznie do drogi już istniejącej powstałej uprzednio wskutek wykonanych robót budowlanych. Dystynkcja ta ma doniosłe znaczenie, albowiem, w świetle art. 145 ust. 1 ugn, tylko budowa drogi wywołuje obowiązek udziału w kosztach budowy w postaci wniesienia opłaty adiacenckiej, co poniekąd wynika też z art. 143 ust. 2 ugn, który stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W rozpoznawanej sprawie, z akt administracyjnych sprawy wynika, że roboty budowlane na spornej drodze wykonywane były na podstawie zgłoszenia dokonanego Starostwu Powiatowemu w [...] pismem z 13 kwietnia 2018 r. przez Gminę Miasto [...], które obejmowało zamiar wykonania: "Przebudowa drogi gminnej (ciągu pieszo jezdnego) ul. [...] wraz z odcinkiem ul. [...] w m. [...] wraz z budową sieci kanalizacyjnej deszczowej oraz oświetlenia ulicznego.". Opis wykonywanych robót (zakres i sposób wykonania) obejmował: "Zakres robót stanowi przebudowa istniejącej drogi o dł. [...] mb i obejmuje wykonanie jezdni ulicy wraz z dopuszczeniem ruchu pieszego. W zakres opracowania wchodzi również budowa sieci kanalizacyjnej deszczowej oraz sieci oświetleniowej.". Zatem było to zgłoszenie "przebudowy" istniejącej drogi, a nie jej "budowy". Nie było więc podstaw do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej, gdyż zrealizowana inwestycja nie stanowiła de facto "budowy" drogi, lecz była to wyłącznie "przebudowa" istniejącej drogi, a z takimi pracami ustawodawca nie wiąże obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w świetle art. 144 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 i 2 ugn. Nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę nowej drogi w całości od podstaw. Tylko wybudowanie nowej drogi wywołuje obowiązek udziału właścicieli nieruchomości przy niej położonych w kosztach budowy, w postaci tzw. opłat adiacenckich. Modernizacja istniejącej drogi – bez względu na zakres robót – nie stwarza takiego obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1313/89 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nieuprawnionym było nałożenie na skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż sporna ulica istniała przed przebudową i została jedynie zmodernizowana, co wyłącza możliwość nałożenia opłaty, bowiem jej ustalenie jest możliwe jedynie przy "budowie", nie zaś "przebudowie" drogi. Zauważyć ponadto należy, że zgłoszenie z 13 kwietnia 2018 r., na podstawie którego prowadzona była przebudowa drogi, obejmowało także budowę kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego. Jednakże wybudowanie kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy i oświetlenia ulicznego jest częścią przebudowy (a nie budowy) drogi i również nie spełnia przesłanek do naliczenia opłaty. Zadaniem kanalizacji deszczowej wybudowanej w ulicy jest zbieranie z ulicy wody opadowej z nawierzchni drogi w celu zapobieganiu zalewaniu ulicy przy opadach nawalnych; jest to sieć deszczowa odwadniająca drogę i nie stwarza warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji deszczowej. Oświetlenie uliczne zaś zapewne podnosi komfort i bezpieczeństwo użytkowników drogi, ale jego wybudowanie nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości przy nim położonych. Ustawodawca obowiązek poniesienia opłaty powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Oświetlenie uliczne takim urządzeniem nie jest i nie stwarza warunków do podłączenia nieruchomości do sieci oświetlenia ulicznego. Stan faktyczny w sprawie jasno zatem wskazuje, że doszło do przebudowy drogi a nie do jej wybudowania, tym bardziej, że droga ta została wcześniej zaliczona do kategorii dróg gminnych. Poza tym, jak wynika z operatu szacunkowego (s. 11) nieruchomość skarżących jest wyposażona we wszystkie niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej, tj. sieć wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, elektroenergetyczną i drogową, co oznacza, że wykonane na podstawie zgłoszenia roboty budowlane nie powodowały skutku w postaci stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, gdyż ta już wcześniej istniała w sensie prawnym. Droga to nie tylko jej powierzchnia, ale cała infrastruktura z nią związana – podziemna i naziemna. W tej sprawie droga wcześniej istniała, a obecnie doszło jedynie do jej przebudowy. Ratio legis opłaty adiacenckiej nie polega na tym, że w każdym przypadku, gdy gmina czy inny podmiot publicznoprawny usprawni dojazd do danej nieruchomości, należy się opłata adiacencka. Kwestia utrzymania dróg spoczywa na zarządcy drogi i w żadnym razie nie można przyjąć, że czynności polegające na poprawie istniejącej drogi stanowią podstawę do nałożenia opłaty adiacenckiej. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Czyni to bezprzedmiotowym odnoszenie się przez Sąd do poszczególnych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).