I SA/Wa 1095/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W., decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę Miejską Ś. z mocy prawa nieodpłatnie mienia państwowego obejmującego nieruchomość zabudowaną położoną w Ś. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące prawo własności nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha - po podziale na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] i z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] - obecnie obejmująca działki nr od [...], stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej Ś. W uzasadnieniu organ wskazał, że spełnione są przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Organ ustalił, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha była w dniu 27 maja 1990 r. w posiadaniu P. bez tytułu prawnego. P. [...] S.A. z siedzibą w W. legitymowały się decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] lutego 1951 r., nr [...] o przekazaniu w zarząd i użytkowanie P. Dyrekcji [...] w W. Oddział Drogowy w Ś. przedmiotowej nieruchomości jednakże decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] stwierdzającą nieważność wskazanej wyżej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz P. Decyzja Ministra Infrastruktury poddana została kontroli sądowoadministracyjnej i w toku instancji stała się prawomocna. Wojewoda [...] przyznał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej, należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślił ponadto, że sam fakt posiadania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną, bez decyzji administracyjnej w formie prawem przewidzianej, po prawomocnym stwierdzeniu jej nieważności nie skutkuje powstaniem prawa zarządu i wyłączeniem jej z komunalizacji. Od powyższej decyzji P. [...] S.A. wniosły odwołanie podnosząc, że przysługiwał im tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości z mocy aktów regulujących status tego przedsiębiorstwa oraz, że P. wykonywała zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej i władzy państwowej w zakresie publicznego przewozu, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że akty prawne na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych, bowiem nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym prawnorzeczowy tytuł P. do nieruchomości nie może wynikać z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa P. Organ odwoławczy uznał, że niezasadnym byłoby zastosowanie w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, przede wszystkim dlatego, że Przedsiębiorstwo Państwowe P. nigdy takim organem nie było. Nie mogło więc wykonywać jego zadań. Wykonywanie przewozów, utrzymanie obiektów i taboru, a także ewentualne wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa nie stanowiło realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, pomimo nadzoru ministerstwa. Przepis art. 11 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wyłącza spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało przynależność mienia państwowego do przedsiębiorstwa w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] wniosły P. S.A. w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W skardze P. S.A. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i art. 77 § 1 KPA, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy P. S.A. dysponuje nieruchomością położoną w Ś. oznaczoną jako działki nr od [...], w sytuacji, gdy na mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania tego rozporządzenia; 2) art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie i przyjęciu, iż P. S.A. nie legitymuje się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, podczas gdy kompleksowa ocena zebranych dowodów stanowi podstawę do uznania uprawnienia skarżącej do dysponowania ww. gruntem. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu składników nieruchomego mienia ogólnonarodowego było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe obciążające to mienie (wydawać decyzje w tym zakresie), podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu na nieruchomości przeznaczonej do użytku kolei wymogu takiego nie przewidywał; 2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Świdnica, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. S.A.; 3) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy Ś., podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przedmiotowe nieruchomości stanowiły mienie P. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia; 4) art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy tych przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m. in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako mienie służące wykonaniu zdań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy P. S.A. nie mając żadnego dokumentu urzędowego potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego oznaczonego jako działka nr [...], powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. i wywodząc z nich swój tytuł prawny mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy Miejskiej Ś. Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym – jak trafnie podniosła Komisja - "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pod względem systemowym był zgodny z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Jak trafnie wskazał organ wyższego stopnia udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, kreującej określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, że P. S. A. nie przedstawiły żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że P. legitymowało się decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] lutego 1951 r. nr [...] o przekazaniu w zarząd i użytkowanie P. Dyrekcja [...] w W. Oddział Drogowy w Ś. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Ś. przy ul. [...]. Jednakże decyzja ta w trybie stwierdzenia nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, o czym świadczy ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]. Skarga P. S.A. na tę ostatnią decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1069/06. Zatem uznać należy, że P. w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [...]. Jak trafnie uznały organy administracji rozpoznające sprawę, mienie wskazane wyżej było we władaniu P. bez tytułu prawnego. Faktu tego nie kwestionowało P. S.A., co wynika chociażby z uzasadnienia wniosku skarżącego o uwłaszczenie w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), w którym wspomina się o posiadaniu przedmiotowego gruntu przez P. Władanie w sensie prawnym przedmiotowym gruntem nie może być także wywiedzione z przedłożonych w sprawie przez P. S.A. umów najmu i dzierżawy garaży posadowionych na części dawnej działki nr [...], czy pozwoleń budowlanych udzielonych P. na budowę boksów garażowych na tymże gruncie. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że mienie obejmujące własność Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Ś., skoro, z wyciągu z matrykuły podatku gruntowego i księgi podatku budowlanego sporządzonego dla działki nr [...], wykazu zmian gruntowych sporządzonego dla działki nr [...], według stanu na rok 1990 r. i zaświadczenia Starosty Ś. z dnia 2 marca 2004 r., nr [...] wynika, że grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa i należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że tytuł prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P. do działki nr [...] można wywieść z przepisów aktów prawnych, na podstawie których utworzono przedsiębiorstwo państwowe P. (por. m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1259/05, I OSK 1457/06, I OSK 1947/06 i I OSK 187/07). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" ,czy przepisy poprzednich aktów prawnych regulujących tę materię nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy tych aktów prawnych nie wskazywały expressis verbis, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P., temu przedsiębiorstwu służy określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). W regulacjach tych brak również uregulowań określających sposób i organ właściwy do potwierdzania uprawnień P. do mienia będącego w jego dyspozycji. Nie można zaakceptować stanowiska, że P. S.A. ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy aktów normatywnych określających status prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P. Nie można również podzielić stanowiska, że P. w dniu 27 maja 1990 r. było organem administracji rządowej lub organem władzy państwowej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skoro P. miało status przedsiębiorstwa państwowego, podlegającego wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, wykonującego jedynie dodatkowe zadania z zakresu administracji państwowej (art. 1, art. 2 ust. 2, art. 7-11 ustawy z 1989 r.), a nie podmiotu usytuowanego w systemie organów administracji rządowej lub władzy państwowej (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, niepubl.). Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.