I SA/Wa 1099/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi I. P.-G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej I.P.-G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji Wojewody K. z [...] kwietnia 1976 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 1975 r. nr [...] orzekającej o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z. o pow. [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...], wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. M., I. D. i S. D. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z [...] grudnia 1975 r. ,wydaną na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. - o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U.Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.), Prezydent Miasta Z. orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej położonej w Z., składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego J. M., I. D. i S. D. za kwotę [...] złotych. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody K. z [...] kwietnia 1976 r., wydaną w następstwie rozpoznania odwołania S. D. W jej motywach wskazano, że wykonanie prawa pierwokupu jest uzasadnione, gdyż nieruchomość jest potrzebna na cele rozwoju rolniczej jednostki gospodarki uspołecznionej. Następcy prawni dawnych właścicieli, tj. J. M., A. M., T. M., U. K. i I. D., wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji podnosząc, iż wydane one zostały bez wdrożenia procedury przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 - w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58). Jak również bez wskazania w motywach decyzji, czy gospodarstwo było zaniedbywane i na czym to zaniedbywanie miało polegać. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego zainicjowanego powyższym wnioskiem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważności decyzji Wojewody K. z [...] kwietnia 1976 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 1975 r. W motywach tej decyzji, odwołując się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji (...), wskazywał jakie warunki muszą być spełnione aby gospodarstwo zaliczone zostało do kategorii wykazującej niski poziom produkcji rolnej. Podnosił jednocześnie, że w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 1975 r. podano, iż komisja specjalistów powołana decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r. stwierdziła, że grunty nią objęte nie są w całości zagospodarowane, zaś ich całkowita produkcja odbiega od średniej produkcji rolnej w mieście. Tymczasem w protokole pokontrolnym spisanym [...] września 1975 r. w wyniku lustracji przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że grunt jest zagospodarowany. Ogólna powierzchnia działki [...] stanowi [...] ha, z tego [...] ha obsiane jest koniczyną, a pozostała część gruntu to rola. Z kolei J. M. w swoim piśmie do Prezydenta z [...] marca 1975 r. wskazywała, że "działka nie leży ugorem bo stara się ją wykorzystywać i mieć dochód bo nie ma żadnej renty i nie pracuje". S. D. natomiast w piśmie z [...] kwietnia 1976 r. kierowanym do Wojewody K. podnosić miał, że jego działka jest dobrze zagospodarowana, a świadczy o tym zbiór plonów z jednego hektara oraz ilość sztuk hodowanego bydła. Wskazywał również, że utrata działki obniży produkcję. Powyższe okoliczności zostały zaś pominięte zarówno przez Prezydenta Miasta Z. jak i przez organ wojewódzki. To z kolei doprowadziło Ministra do wniosku, ze organy te w istocie nie rozpoznały właściwie sprawy. A okoliczności wskazywane w protokole lustracji i podnoszone przez właścicieli nieruchomości stoją w opozycji do motywów, które stanowiły podstawę wydania decyzji. Co więcej w uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano, że nieruchomość jest potrzebna na cele rozwoju rolniczej jednostki gospodarki uspołecznionej. Tego rodzaju uzasadnienie nie odpowiada natomiast, w ocenie Ministra, zakresowi normatywnemu przepisów stanowiących podstawę wydania przez organ wojewódzki decyzji. Minister zwracał także uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. licytacją winny być objęte wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem siedliska i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha. Natomiast przejęta nieruchomość była tylko jedną z nieruchomości S. D., a okoliczności te organy pominęły, w szczególności nie zbadały przesłanek dopuszczalności odstąpienia od zasady wynikającej z art. 2 ust. 1. To z kolei oznacza, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru podkreślał, że stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nie jest równoznaczne z tym, że podjęta przez niego decyzja będzie stanowiła podstawę ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej. Może natomiast stanowić podstawę do ubiegania się o restytucję naturalną nieruchomości, np. w trybie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ta zaś restytucja musi uwzględniać ochronę wynikająca z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wniosła I. P., będąca aktualną właścicielką działki nr [...], kwestionując stanowisko organu nadzoru o rażącym naruszeniu prawa, jak również podnosząc argument o upływie ponad 10 lata od wydania kontrolowanej decyzji, co wedle art. 156 § 2 k.p.a. wykluczać powinno stwierdzenie jej nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2014 r., podtrzymując w niej poprzednio podnoszoną argumentację. W związku zaś z podnoszonym przez stronę zarzutem dotyczącym upływu 10 lat od wydania decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym, Minister zauważał, że ta negatywna przesłanka nie ma zastosowania w przypadku wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie zaistniały także w jego ocenie nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., wykluczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Późniejsze bowiem przekształcenia własnościowe nieruchomości (nabycie własności przez osoby trzecie) nie jest skutkiem wcześniejszego orzeczenia o jej przejęciu przez Skarb Państwa. Są one bowiem skutkiem innych odrębnych od tego orzeczenia, późniejszych zdarzeń prawnych. Dokonywanie zaś w postępowaniu administracyjnym oceny późniejszych w stosunku do orzeczenia administracyjnego czynności cywilnoprawnych, prowadzących do nabycia prawa własności nieruchomości przez osoby trzecie, pod kątem tego czy czynności te spowodowały nieodwracalne skutki prawne wiązałoby się z koniecznością oceny skuteczności nabycia tego prawa przez osoby trzecie. To z kolei wymagałoby oceny, czy nabywców chroni rękojmia publicznej wiary ksiąg wieczystych, co wykracza poza zakres kompetencji organów administracji publicznej. . Na decyzję tę I. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 156 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że decyzja Wojewody K. z [...] kwietnia 1976 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 1975 r. nie narusza prawa w sposób rażący; art. 16 k.p.a., poprzez wzruszenie powyższych decyzji bezpodstawnie i po tak długim czasie ich funkcjonowania w obrocie prawnym, co narusza zasady pewności prawa; art. 138 k.p.a., polegające na utrzymaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi własnej decyzji z [...] marca 2014 r., podczas gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy winien ją uchylić. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] marca 2014 r. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, że w aktach sprawy przekazanych do sądu wraz ze skargą brak jest kompletnego materiału dowodowego, na który w swoich rozważaniach powoływał się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Akta te nie zawierają więc przywoływanego przez Ministra protokołu pokontrolnego z [...] września 1975 r., pisma J. M. z [...] marca 1975 , a także pisma S. D. z [...] kwietnia 1976 r. Nie sposób także nie dostrzec, że nie wszystkie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez Ministra znajdują odzwierciedlenie w obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do rzekomego zawarcia w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 1975 r. informacji o ustaleniach komisji specjalistów co do stanu produktywności gospodarstwa, które organ nadzoru zestawiał z danymi zawartymi w wymienionym wyżej protokole pokontrolnym (vide str. 3 uzasadnień decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), podczas gdy ww. decyzja Prezydenta Miasta Z. do takich ustaleń w żaden sposób nie nawiązuje. Już tylko te okoliczności powodują, że podjęta w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzja Ministra nie mogła być uznana za odpowiadającą prawu. Warunkiem wszak poprawności zastosowania norm prawa materialnego (w tym wypadku normy zawartej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc także zgodności z prawem wydanej decyzji – niezależnie od tego czy podejmowana jest ona w trybie zwykłym, czy jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w jednym z trybów nadzwyczajnych - jest uprzednie ustalenie stanu faktycznego w sposób zgodny z zasadami prawdy obiektywnej. Niezależnie od powyższego, kontrolując legalność decyzji Wojewody K. z [...] kwietnia 1976 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Z., organ nadzoru uczynił to przez pryzmat okoliczności nie mających z punktu widzenia celów tej kontroli istotnego znaczenia. Skoncentrował się on mianowicie na weryfikacji okoliczności odnoszących się do niskiej produktywności gospodarstwa rolnego, z którego wykupywana przez Skarb Państwa nieruchomość pochodzi. Uszło natomiast uwadze Ministra, że te elementy stanu faktycznego dla oceny ich legalności są irrelewantne. Zważyć bowiem należy, że decyzje te wydane zostały na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.). Były one zatem efektem wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ustawy prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy, przy istniejącej potrzebie wykorzystania nieruchomości na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej, do czego wprost nawiązywał Wojewoda K. w uzasadnieniu swojej decyzji. Stanowiły przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – Dz.U. Nr 11 poz. 58). Skoro tak, to ocena legalności decyzji podjętych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy - dla której wydania niezbędne jest spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych – nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących uruchomienie samej procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzją o wszczęciu postępowania (tu decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r.), która do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego była dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Co oznacza, że orzekając w tej materii Prezydent jak też utrzymujący w mocy jego decyzję Wojewoda K. nie musieli także kontrolować kwestii produktywności gospodarstwa rolnego, a jedynie zbadać czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. Lex nr 1766490). A skoro tak to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez te organy decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumcja do norm zawartych w przepisach prawa determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcia. Takich zaś ocen organ centralny w swojej decyzji nie zawarł. Z akt sprawy nie wynika przy tym by pod tym kątem prowadził on jakiekolwiek ustalenia, a to oznacza, że prowadząc postępowanie nadzorcze naruszył on z tego względu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją wszak ww. wad postępowania była eliminacja kontrolowanych decyzji ze skutkiem ex tunc, mimo nie wykazania by były one od dania wydania obarczone kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ podejmie działania w celu pozyskania archiwalnych dokumentów z postępowania zakończonego decyzją Wojewody K. z [...] kwietnia 1976 r. Ustali czy decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r. o wszczęciu postepowania przymusowego wykupu nieruchomości pozostaje w obrocie prawnym. W oparciu zaś o tak uzupełniony materiał dowodowy i przy uwzględnieniu oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku dokona ponownie weryfikacji legalności ww. decyzji Wojewody K. i w zależności od poczynionych ustaleń i ocen podejmie decyzję, której treści obecnie skład orzekający nie przesądza.