I SA/Wa 11/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] zmieniającą z dniem [...] lipca 2005 r. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w sprawie skierowania E. K. do Domu Pomocy Społecznej [...] w W. i ustalenia odpłatności za pobyt w tej placówce w ten sposób, że orzeczono o skierowaniu E. K. do Domu Pomocy Społecznej w N. przy ul. [...] (powiat [...]) na pobyt stały i stwierdzono, że w pozostałym zakresie treść decyzji pozostaje bez zmian. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. zmienił z dniem [...] lipca 2005 r. swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie skierowania E. K. do Domu Pomocy Społecznej [...] w W. i ustalenia odpłatności za pobyt w tej placówce, w ten sposób, że orzekł o skierowaniu E. K. do Domu Pomocy Społecznej w N. przy ul. [...] (powiat [...]) na pobyt stały. W pozostałym zakresie treść decyzji pierwotnej pozostała bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2001 r., sygn. akt [...] orzeczono o skierowaniu E. K. do domu pomocy społecznej – bez jej zgody. Postanowienie jest prawomocne, a zatem organ administracji publicznej obowiązany jest do jego wykonania. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. skierowano stronę do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. przy ul. [...]. Z uwagi zaś na fakt, że realizacja powyższej decyzji, ze względu na dużą liczbę osób oczekujących na zamieszkanie we wskazanej placówce jest niemożliwa, a jednocześnie organ obowiązany jest wykonać wskazane wyżej orzeczenie sądowe, postanowiono skierować E. K. do Domu Pomocy Społecznej w N. przy ul. [...]. Prezydent W. wyjaśnił jednocześnie, że placówka w N. przeznaczona jest dla osób przewlekle psychicznie chorych i że na mocy porozumienia zawartego w dniu 27 września 2004 r. pomiędzy W., a powiatem [...], realizowane będą przez wskazany powiat usługi z zakresu pomocy społecznej dla 50 mieszkańców W. W decyzji wskazano, że o terminie przyjęcia do placówki pisemnie powiadomi stronę dyrektor domu pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli rodzice E. K. – J. K. i M. K., podnosząc, że zadeklarowali przed sądem, iż będą opiekować się córką dokąd starczy im sił i będą oczekiwać, aż zwolni się miejsce w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. Wskazali ponadto, że ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia trudno będzie im odwiedzać córkę w N. W uzupełnieniu odwołania zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 kpa oraz art. 155 ust. 3 i art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy podkreślił, że zasada wyrażona w art. 16 kpa doznaje wyjątku między innymi w art. 163 kpa. Zgodnie z art. 163 kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W myśl art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Stosownie zaś do art. 54 ust. 2 tej ustawy osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, w omawianym przypadku nie można twierdzić, że organ pierwszej instancji zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. na niekorzyść E. K. Wprawdzie decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. kieruje stronę do Domu Pomocy Społecznej w N. ([...] km od W.), jednak decyzja ta jest dla niej korzystna, ponieważ - jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji – z uwagi na dużą liczbę osób oczekujących, nie ma miejsc w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. (a więc okoliczność ta wskazuje, że nie ma możliwości umieszczenia strony w domu pomocy społecznej bliżej jej miejsca zamieszkania), a rodzice w podeszłym wieku nie są w stanie zapewnić córce takiej opieki jaką zapewnia dom pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2001 r., sygn. akt [...] strona powinna przebywać w takim domu. Zdaniem organu odwoławczego nad niedogodnością dla rodziców w postaci dłuższego dojazdu w celu odwiedzin córki, musi przeważać okoliczność, że córka wymaga specjalistycznej stałej opieki, którą zapewni Dom Pomocy Społecznej w N. – placówka w której są miejsca i która przeznaczona jest dla osób przewlekle psychicznie chorych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie art. 18 oraz art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 54 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 16 kpa, art. 7 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dom pomocy społecznej, do którego kieruje się osobę uprawnioną powinien być zlokalizowany jak najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby. Wymóg ten był spełniony w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Natomiast Dom Pomocy Społecznej w N., położony [...] km od centrum W. – zdaniem skarżącej - warunku tego nie spełnia. Podkreślono, że zaskarżone decyzje uniemożliwiając w praktyce kontakt E. K. z rodzicami naruszają zasadę wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP o ochronie i opiece rodziny ze strony Państwa, jak również zasadę prawa do ochrony zdrowia, a przede wszystkim obowiązku zapewnienia przez organy publiczne szczególnej opieki osobom niepełnosprawnym, określoną w art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej zaskarżone decyzje naruszają również zasadę stabilności decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa, a ponadto wydane zostały w sposób mechaniczny, bez analizy konkretnego stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7 kpa. Zarzucono, że organy orzekające w sprawie nie wskazały ile osób oczekuje w kolejce na miejsce w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. i jaki jest prawdopodobny termin, w którym E. K. mogłaby się tam znaleźć. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą - jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Sąd Rejonowy dla W. V Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki do umieszczenia E. K. w Domu Pomocy Społecznej, bez jej zgody. W tej sytuacji Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. skierował skarżącą do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. przy ul. [...] na pobyt stały. Następnie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., zmieniono przedmiotową decyzję z dniem [...] lipca 2005 r. w ten sposób, że orzeczono o skierowaniu E. K. na pobyt stały do Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w N. Organy orzekające w sprawie uznały, że wobec braku możliwości realizacji decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. z uwagi na dużą liczbę osób oczekujących na zamieszkanie w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. oraz wobec spoczywającego na organie obowiązku wykonania prawomocnego postanowienia sądu z dnia [...] grudnia 2001 r. zaistniały przesłanki do zmiany wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. i orzeczono o skierowaniu E. K. do placówki w N. Przy czym - zdaniem organów - mimo, że wskazana placówka nie jest zlokalizowana najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej nie można twierdzić, iż zmiana nastąpiła na niekorzyść strony. W Domu Pomocy Społecznej w N. są bowiem miejsca i placówka ta przeznaczona jest dla osób przewlekle psychicznie chorych. Zaznaczyć należy, że przesłanki warunkujące możliwość zmiany decyzji administracyjnej wydanej w sprawach z zakresu pomocy społecznej określone zostały w art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie sądu – żadna ze wskazanych w powyższym przepisie okoliczności nie została przez organy orzekające w sprawie wykazana. Jako przesłankę uzasadniającą zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. kierującej E. K. do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. wskazano brak miejsc w niniejszej placówce oraz konieczność wykonania orzeczenia sądu z dnia [...] grudnia 2001 r. Powyższe okoliczności – zdaniem sądu - nie mieszczą się w katalogu przesłanek określonych w powołanym art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przesłanki takiej nie stanowi również podnoszona przez organy orzekające w sprawie argumentacja, że placówka w N. jest przeznaczona dla osób przewlekle psychicznie chorych i zapewni E. K. specjalistyczną opiekę, której nie mogą jej zapewnić, będący w podeszłym wieku rodzice. Jak wyżej wskazano przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwości zmiany decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej jedynie w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także w sytuacjach, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy. Zaznaczyć trzeba, że art. 11 ustawy o pomocy społecznej dotyczy przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, a także braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywania jego postanowień, nieuzasadnionej odmowy podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadnionej odmowy podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Z kolei art. 12 odnosi się do przypadków, w których stwierdzone zostaną przez pracownika socjalnego dysproporcje między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. W art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mowa jest natomiast o sytuacjach, w których osoba lub rodzina ubiegająca się o pomoc odmówi pracownikowi przeprowadzającemu rodzinny wywiad środowiskowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. W rozpoznawanej sprawie - zdaniem sądu – żaden z wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej warunków nie został spełniony. Tym samym brak było podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekającej o skierowaniu E. K. do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W., niezależnie od tego czy przedmiotowa zmiana nastąpić miała na korzyść, czy też na niekorzyść strony. Dodatkowo wskazać trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał jeszcze art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Powołany przepis dodany został przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 179, poz. 1487) zmieniającej ustawę o pomocy społecznej z dniem 4 października 2005 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku.