I SA/Wa 110/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi W. S. , J. S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r. nr KKU-238/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z 16 listopada 2023 r. nr KKU-238/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) stwierdziła niedopuszczalność odwołania W. i J.S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r., znak: WS-VII.7532.1.226.2014.PK, stwierdzającej że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nie nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,02 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: KKU wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (ustawa) Wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia lub odmowy nabycia mienia z mocy prawa w wypadku spełnienie pozytywnych przesłanek komunalizacji określonych w art. 5 ust. 1 i 11 ust 1 tej ustawy. KKU wskazało, że w rezultacie w postępowaniu komunalizacyjnym można wydać tylko dwa rodzaje decyzji, tj. o komunalizacji (jeśli mienie wcześniej było państwowe) lub o odmowie komunalizacji, jeśli wcześniej mienie nie było państwowe albo było, lecz nie należało do gminy, a np. było w dyspozycji lub było zarządzane przez inny podmiot państwowy. Następnie odwołując się do treści art. 28 kpa KKU wyjaśniło, że stroną postępowania komunalizacyjnego może być podmiot, który wykaże tytuł prawny do nieruchomości stosownym orzeczeniem, a nie na podstawie dokumentów, które wprost takiego tytułu nie potwierdzają a podlegają analizie w innych postępowaniach – np. mapy geodezyjne, protokoły rozgraniczeniowe, dopóty nie będzie mogła być uznana za stronę postępowania. Zdaniem KKU należy w związku z tym uznać wniosek zainteresowanych, w najlepszym przypadku, za przedwczesny. Na marginesie KKU wskazało, że decyzja komunalizacyjna stwierdza tylko przejście własności Skarbu Państwa na gminę i jeśli nawet tego nie potwierdzi, wskazując w uzasadnieniu na własność osoby fizycznej (co tu nie ma miejsca) lub na fakt zarządu jednostki innej niż gmina (jak w niniejszej sprawie), to i tak nie będzie miało to znaczenia dla ustalenia prawa własności osoby fizycznej. Nie do tego służy bowiem postępowanie komunalizacyjne. Co więcej nawet decyzja komunalizacyjna wydaje się nie godzić w prawa osób trzecich, ponieważ komunalizacja oznacza nabycie nieodpłatne nieruchomości z mocy ustawy. Wynika to wprost z art. 5 ust. 1 in fine w związku z art. 16 i art 18 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Tymczasem takie nabycie nie korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co wynika z kolei wprost z art. 6 ust. w związku z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 146, z późn. zm.). Komunalizacja to w uproszczeniu wewnętrzna zmiana ustrojowa polegająca na wyodrębnieniu gmin z dotychczas w szerszym zakresie jednolitego Skarbu Państwa i przepisania mienia Skarbu Państwa na wyodrębniony zeń podmiot - gminę. Gmina nie może więc nabyć więcej praw niż miał Skarb Państwa. W konsekwencji KKU uznało, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu ponieważ nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji i uznało niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli W. i J. S., zaskarżając je w całości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06). W niniejszej sprawie organ uznał, iż skarżącym nie przysługuje interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r., znak: WS-VII.7532.1.226.2014.PK, stwierdzającej że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nie nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,02 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych ponieważ nie wykazali tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie jest zatem wykluczony udział w postępowaniu innego podmiotu, który wykaże, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym, aby być stroną tego postępowania. Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Interes prawny może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążącym się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p.m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw. Jak już wskazano w niniejszej sprawie skarżący złożyli odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego stwierdzającej że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nie nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,02 ha. Wojewoda Małopolski odmówił zatem ostatecznie komunalizacji wymienionej w decyzji nieruchomości. Skarżący składając odwołanie od tej decyzji nie wykazali natomiast, że legitymowali się prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Z akt wynika natomiast, że na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła część Państwowego Gospodarstwa Leśnego i w związku z tym nie podlegała pod regulację przywołanego przez organ art. 5 ust 1 ustawy. Słusznie organ przy tym podnosi, że postępowanie komunalizacyjne nie służy ani ustaleniu prawa własności ani ustaleniu granic nieruchomości. W toku postępowania komunalizacyjnego nie przeprowadza się ani postępowania rozgraniczeniowego, do czego zdają się zmierzać skarżący ani nie ustala treści księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro zatem skarżącym nie przysługiwał do spornej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to słusznie organ uznał, że interesem prawnym w rozumienie art. 28 kpa, w rozpoznawanej sprawie skarżący się nie legitymowali i w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa