I SA/Wa 1100/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, , Protokolant Monika Chorzewska – Korczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1100/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] wydanej w przedmiocie przyznania W.T. zasiłku stałego wyrównawczego od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 30 września 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 1999 r. przyznał W.T. zasiłek stały wyrównawczy od dnia 1 października 1999 r. do dnia 30 września 2001 r. Powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło po przedłożeniu przez W.T. dokumentów, w tym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności orzekającego o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do września 2001 r. Następnie, w listopadzie 2001 r. W.T. wystąpił z prośbą do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy i na tę okoliczność w dniu 14 listopada 2001 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Do powyższego dokumentu zostało załączone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2001 r., nr [...] stwierdzające, iż W.T. posiada lekki stopień niepełnosprawności. Z treści wywiadu wynika także, iż W.T. poinformował pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej o złożonym przez niego odwołaniu od orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Z uwagi na trudną sytuację materialną skarżący był objęty pomocą w formie zasiłków celowych. Po raz kolejny, w marcu 2003 r. W.T. zgłosił się o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wyrównawczego, zaś w dniu 14 marca 2003 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, do którego został załączony wyrok Sądu Rejonowego Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2003 r, sygn. akt [...], w którym zmieniono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2001 r., nr [...] w ten sposób, że zaliczono W.T. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia 1 października 2001 r. (wyrok jest prawomocny). Wojewoda [...] w związku z tym wyrokiem sądu zmienił uprzednio wydane rozstrzygnięcie i orzeczeniem z dnia [...] marca 2003 r., [...] zaliczył W.T. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. przyznał W.T. zasiłek stały wyrównawczy od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 30 września 2004 r. Od tej decyzji W.T. złożył odwołanie, które jednak zostało wniesione po upływie 14 dniowego terminu i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. [...] wydanym na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania. W związku z powyższym, w dniu 30 grudnia 2003 r. W.T. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. wydanej w przedmiocie przyznania zasiłku stałego wyrównawczego od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 30 września 2004 r. W uzasadnieniu wniosku skarżącego wskazał, iż w jego ocenie organ pierwszej instancji błędnie ustalił datę przyznania świadczenia, nie uwzględniając tym samym zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...], w którym zmieniono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2001 r., nr [...] w ten sposób, że zaliczono skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia 1 października 2001 r., a zatem świadczenie winno być przyznane od października 2001 r., a nie jak to uczynił organ pierwszej instancji od 1 marca 2004 r., to jest od dnia przedłożenia przez skarżącego tegoż wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., działając na podstawie art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył W.T., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej i podnosząc analogiczne argumenty, jak we wniosku z dnia 30 grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż zgodnie z brzmieniem art. 27 ust 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od ustalonego w ustawie kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust 1 powołanej ustawy, zaś wysokość zasiłku, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, ustala się jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym na osobę określonym w art. 4 ust 1, a dochodem tej osoby. Z kolei, kwestie postępowania w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostały w rozdziale 3 powołanej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zaś stosownie do brzmienia art. 38 ust 1 tej ustawy świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego bądź innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego i jednocześnie art. 43 ust 6 ustawy o pomocy społecznej określa termin przyznania świadczenia stanowiąc, iż "świadczenia pieniężne pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, w którym złożono wniosek, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia i składki na ubezpieczenie społeczne ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem". Z brzmienia powołanych powyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, iż przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje po spełnieniu okoliczności wskazanych w art. 27 ust 4 powołanej ustawy, jednakże jego otrzymanie jest uwarunkowane złożeniem wniosku przez osobę ubiegającą się o pomoc, co oznacza, iż wniosek strony uruchamia postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia uprawnienia do zasiłku stałego wyrównawczego. W listopadzie 2001 r. W.T. przedłożył organowi pierwszej instancji orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2001 r., nr [...] stwierdzające, iż wyżej wymieniony posiada lekki stopień niepełnosprawności i jednocześnie poinformował o zakwestionowaniu rozstrzygnięcia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. W dniu 14 listopada 2001 r. (data przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej) skarżący wystąpił z prośbą o udzielenie pomocy na zakup żywności i nie domagał się ustalenia uprawnienia do zasiłku stałego wyrównawczego, ale wyłącznie poinformował organ pierwszej instancji o zakwestionowaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dopiero po wydaniu przez Wojewodę [...] orzeczenia zmieniającego uprzednio wydane rozstrzygnięcie w zakresie ustalonego stopnia niepełnosprawności, skarżący przedłożył to orzeczenie w dniu 14 marca 2003 r. i jednocześnie złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. przyznano W.T. zasiłek stały wyrównawczy od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 30 września 2004 r. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji przyjmuje więc dzień 14 marca 2003 r. jako datę złożenia przez W.T. wniosku wraz z wymaganą dokumentacją o przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego wyrównawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znalazło podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska i nie dopatrzyło się istnienia wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Wskazało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji administracyjnej. W toku tegoż postępowania organ nadzoru poddaje ocenie decyzję administracyjną w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 kpa, zaś ocena ta, dokonywana przez organ nadzoru, następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu jej wydania. Naruszenia prawa, mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (za: Borkowski w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998 r. art. 156, Nb. 35). W wyroku z dnia 11 maja 1994 r. (sygn. akt SA 1705/93, publ. Wspólnota z 1994 r., nr 42, poz. 16) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. I wreszcie w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, publ. ONSA z 1998 r., nr 3, poz. 101) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji: na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. W.T. powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt SA 2324/00, zgodnie z którym organ pierwszej instancji winien dokonać wypłaty świadczenia za okres od października 2001 r. do marca 2003 r. bowiem jest to kontynuacja uprzednio przyznanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie przyjęło tej argumentacji, bowiem powołane orzeczenie jest wyrazem stanowiska w indywidualnej sprawie i winno być oceniane w kategoriach interpretacji przepisów prawa, a zatem kwestia ta nie może być podstawą do uznania, iż kwestionowana decyzja obarczona jest wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 maja 2004 r. złożył skargę W.T. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2324/00 art. 43 ustawy o pomocy społecznej określający początek wypłaty świadczeń pieniężnych pomocy społecznej ma zastosowanie jedynie w przypadku złożenia nowego wniosku. Z uzasadnienia powołanego powyżej orzeczenia należy wywieść, iż złożenie wniosku do Ośrodka Pomocy Społecznej wraz z prawomocnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, w sytuacji kiedy wniosek o ponowne badanie przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności został złożony przed upływem okresu na jaki obowiązywała decyzja przyznająca świadczenie społeczne, a ponownie wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności potwierdza, iż ustalony stopień niepełnosprawności istnieje nieprzerwanie od daty wydania pierwszej decyzji nie wszczyna postępowania w odrębnej sprawie, ale jest kontynuacją poprzedniego wniosku. Fakt, że prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane ze znacznym opóźnieniem nie może mieć wpływu na kwestię wypłaty za okres od października 2001 r. do marca 2003 r., gdyż ustalony stopień niepełnosprawności istniał w tym okresie przez cały czas, a wypłata zasiłku stałego wyrównawczego przy jednoznacznym spełnieniu kryterium dochodowego ma w takim przypadku charakter obligatoryjny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał brak ciągłości i spójności następujących po sobie zdarzeń, to jest kolejnych odwołań od decyzji z dnia [...] października 2001 r., co w konsekwencji potwierdził Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 14 stycznia 2003 r., zaliczając W.T. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia 1 października 2001 r. Skarżący uważa, że decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej powinna uwzględnić okres od 1 października 2001 r. do marca 2003 r. Nie przyznanie zasiłku za ten okres jest krzywdzące, ponieważ nie jest winą skarżącego, że przez błędną ocenę jego zdrowia w orzeczeniu z dnia [...] października 2001 r. proces udowadniania faktycznego stanu jego zdrowia trwał aż tak długo, ale stopień niepełnosprawności istniał nieprzerwanie od daty jej ustalenia, czyli od września 1999 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ administracji publicznej obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, co wynika z art. 9 kpa. Wprawdzie w niniejszej sprawie W.T. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r. przyznającej mu zasiłek stały wyrównawczy od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 30 września 2004 r., lecz z treści wniosku wynikało, że uważa, iż zasiłek ten należy mu się od 1 października 2001 r. do marca 2003 r. Zasiłek za ten okres nie był przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] marca 2003 r., a zatem organ winien wyjaśnić wnioskodawcy, że skarży korzystną dla siebie decyzję, a uwzględnienie wniosku spowodowałoby, iż od 1 marca 2003 r. pobierał zasiłek stały wyrównawczy bez podstawy prawnej. W istocie skarżący W.T. wnosił o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego za okres od dnia 1 października 2001 r. do końca lutego 2003 r., co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] marca 2003 r., gdyż decyzja ta nie odmówiła przyznania zasiłku za ten okres. Organ nie poinformował o tych skutkach prawnych skarżącego, czym naruszył przepis art. 9 kpa, natomiast prowadził postępowanie zgodnie z literalnym brzmieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Niezależnie od tego organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwie przyjął, iż zasiłek stały wyrównawczy nie należy się skarżącemu od dnia 1 października 2001 r. do marca 2003 r. z uwagi na to, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności uprawniające do zasiłku stałego wyrównawczego zostało prawnie ustalone dopiero wyrokiem sądu z dnia 14 stycznia 2003 r., z tym jednak, że zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nastąpiło od dnia 1 października 2001 r. Oznacza to, że organ administracji publicznej uznał, że długość postępowania administracyjnego działa na niekorzyść strony, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz wzgląd na słuszny interes obywatela. Przyjęcie takiego poglądu naraża bowiem stronę na to, że przez czas prowadzenia postępowania orzeczniczego pozbawiona jest obligatoryjnego zasiłku stałego wyrównawczego. W kwestii tej wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (vidé: wyrok z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2324/00, wyrok z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3443/01; LEX 81923) wskazując, że art. 43 ust 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) na zastosowanie do złożenia pierwszego wniosku wszczynającego sprawę, a nie w sytuacji, gdy dotyczy to kolejnego wniosku, w szczególności gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do zasiłku. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto dodać należy, że w razie niewadliwego ustalenia, że skarżący wnosił o wypłatę zasiłku stałego wyrównawczego za okres od 1 października 2001 r. do marca 2003 r., to sprawę tę winien rozpoznać właściwy ośrodek pomocy społecznej, stosując przepisy art. 27 ust 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, gdyż wniosek dotyczy okresu, w którym obowiązywała ta ustawa, a przepis art. 150 nowej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie może mieć zastosowania, gdyż nie jest to sprawa wszczęta, a nie zakończona. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracji (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.