I SA/Wa 1100/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydaną w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. M. S. opiekuje się matką – M. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności. Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał wyżej wymienionemu na czas nieokreślony, począwszy od 1 lutego 2011 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługujące osobom, które rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą w stosunku do której ciąży na nich obowiązek alimentacyjny, przewidziane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm). Z dniem 30 czerwca 2013 r., na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. – o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) ww. decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z 7 grudnia 2012 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W wykonaniu tego wyroku w dniu 4 kwietnia 2014 r. uchwalona została ustawa - o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 poz. 567), regulująca sytuację osób, którym wygasły ww. świadczenia. Na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy, decyzją Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] przyznano M. S. od 1 lipca 2014 r. przewidziany nią zasiłek dla opiekuna. Pismem z 21 listopada 2014 r. M. S. wniósł o wznowienie, na podstawie art. 145a k.p.a., postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a także wyrok Trybunału z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym z kolei stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W powyższym wniosku M. S. zawarł także żądanie, by w przypadku wydania decyzji przyznającej mu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2013 r., uchylić w trybie art. 155 k.p.a. ostateczną decyzję z [...] czerwca 2014 r., przyznającą mu zasiłek dla opiekuna. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowienie to uchylone zostało w toku instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...], a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145a k.p.a., wznowił postępowanie "w sprawie przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...)", a następnie decyzją z [...] lutego 2015 r., powołując w jej podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach tej decyzji Wójt Gminy [...] odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku K 38/13, zgodnie z którym skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Organ zwracał ponadto uwagę, że negatywną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie inicjatorowi postępowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalone na jago rzecz prawo do zasiłku dla opiekuna, co wynika z art. 17 ust. ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji M. S. wniósł odwołanie kwestionując stanowisko organu. W następstwie rozpoznania powyższego dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Podnosząc, iż materialnoprawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji był art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wywodziło, analogicznie jak organ pierwszej instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. nie wyeliminował tego przepisu z porządku prawnego. Samo zaś jego wykonanie wymaga podjęcia działań ustawodawczych. Podkreślało jednocześnie, że Trybunał nie przesądził jaki model ustalania świadczeń dla opiekunów należy przyjąć. W konsekwencji Kolegium oceniło, że w aktualnym stanie prawnym brak jest normy prawnej, na podstawie której organ mógłby ustalić prawo odwołującego się do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką. Na decyzję tę M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz przywrócenia mu "praw słusznie nabytych do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym warunkowym uchyleniem prawa do zasiłku dla opiekuna". W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej pismem procesowym z [...] sierpnia 2015 r., wskazywał na bezprawność wygaszenia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych decyzji przyznającej mu świadczenie pielęgnacyjne, która to bezprawność potwierdzona została orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego K 27/13, co winno skutkować ich przywróceniem. Za niedopuszczalne uznawał także stosowanie przy rozstrzyganiu sprawy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13, został uznany za niezgodny Konstytucją RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że z urzędu jest zobowiązany brać pod uwagę wszystkie wady decyzji, również te niedostrzeżone przez stronę, w szczególności wady stanowiące podstawę nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Taką zaś wadą obarczona jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r., a także postanowienie Wójta Gminy [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego, w efekcie którego ww. decyzje zostały wydane, co skutkować musi ich eliminacją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - od dnia wydania. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. S. z [...] listopada 2014 r. o wznowienie na podstawie art. 145a § 1 k.p.a postępowania "w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" w zw. z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 oraz z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Miało ono zaś w intencji wnioskodawcy doprowadzić do przywrócenie mu prawa do ww. świadczenia, które wygasło ex lege z dniem 30 czerwca 2013 r., z mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. – o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), który to przepis Trybunał uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. . Wyjaśnić zatem należy, że uregulowana w rozdziale 12 działu II k.p.a. instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, umożliwiającym weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych (lub postanowień - na mocy odesłania z art. 126 k.p.a.) wydanych przez organy administracji publicznej. Stanowi ona instytucję procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej tego rodzaju aktami. Wynika to wprost z brzmienia uregulowań zawartych w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. W konsekwencji w odróżnieniu od postępowania zwykłego, gdzie wszczynane ono jest w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy prawny byt samej decyzji (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r. II OSK 1290/10 Lex nr 1251784). Warunkiem zatem koniecznym skutecznego uruchomienia powyższego postępowania, niezależnie od tego, czy nastąpić to ma na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czy art. 145a § 1 k.p.a. (jak domagał się tego skarżący), jest pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej (postanowienia), która będzie mogła stanowić jego przedmiot. Brak istnienia takiej decyzji oznacza więc każdorazowo wystąpienie przesłanki niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, co prowadzić musi do odmowy wszczęcia tego postępowania, a więc wydania postanowienia o treści determinowanej dyspozycją normy prawnej z art. 149 § 3 k.p.a. Pamiętać wszak należy, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego w pierwszej jego fazie (tzw. wstępnej) organ administracji publicznej zobligowany jest do oceny dopuszczalności wznowienia postępowania, a więc zweryfikowania z punktu widzenia przedmiotowego i podmiotowego zgłoszonego w tym względzie wniosku. Dopiero pozytywny efekt takiej weryfikacji umożliwia wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a w dalszej kolejności przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) Przedstawione uwarunkowania prawne dotyczące instytucji wznowienia postępowania administracyjnego uszły jednak uwadze Wójt Gminy [...]. W konsekwencji czego postanowieniem z [...] listopada 2014 r. wznowił on postępowanie, którego przedmiotem uczynił sprawę przywrócenia M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnych, wygasłego z mocy przepisów ustawy nowelizacyjnej ustawę o świadczeniach rodzinnych, zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny, mimo że w tejże sprawie nie wydawano żadnej decyzji, a tym bardziej decyzji o charakterze "ostatecznym", co oznaczało, że nie istniał przedmiot, w sprawie którego mogło się ono toczyć. Oznacza to, że podejmując ww. postanowienie Wójt Gminy [...] naruszył art. 149 § 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a., poprzez ich nieuprawnione zastosowanie, a naruszenie tych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konsekwencją wadliwie wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie, która jej przedmiotem nie mogła być objęta, było z kolei podjęcie w tym trybie w dniu [...] lutego 2015 r. merytorycznej decyzji o odmowie przyznania stronie żądanego świadczenia, a więc rozstrzygnięcia właściwego dla decyzji podejmowanych w trybie zwykłym. Podczas gdy na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, po wznowieniu postępowania organ administracji może jedynie co do zasady podjąć jedno z trzech przewidzianych w art. 151 k.p.a. rozstrzygnięć: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1), uchylić decyzję dotychczasową, jeżeli zachodzą ku temu podstawy i rozstrzygnąć o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), bądź stwierdzić, że wydana ona została z naruszeniem prawa przy jednoczesnym wskazaniu okoliczności, z powodu których jej nie uchylił (art. 151 § 2 k.p.a.). Powyższe prowadzić musi do wniosku, że wydana przez ów organ w przedstawionych okolicznościach faktyczno-prawnych decyzja "o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego" obarczona jest kwalifikowana wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada ta zaś wynika w tym wypadku z podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo bezprzedmiotowości samego postępowania je poprzedzającego, a także z oczywistej i rażącej sprzeczności tego rozstrzygnięcia z mającym stanowić jego podstawę prawną art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., przywołanym w osnowie decyzji. Wadliwości tych nie dostrzegł organ odwoławczy, który podobnie jak Wójt Gminy [...] skupił się na prawnym aspekcie konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz dalszej możliwości stosowania przez organy administracji publicznej art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114). i podzielając w tym względzie podnoszone przez Wójta argumenty utrzymał jego decyzją w mocy, akceptując tym samym faktyczne połączenie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym z postępowaniem właściwym dla trybu zwykłego. Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej, która rażąco narusza prawo oznacza, że także ten akt stosowania prawa oceniany być musi jako obarczony tożsamą wadą prawną, co prowadzić musi do stwierdzenia jego nieważności. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Przy czym wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc także postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r, było zdaniem Sądu, niezbędne dla ostatecznego załatwienia sprawy zawisłej przed organem w zgodzie z obowiązującą procedurą administracyjną. Z uwagi na stwierdzone wady prawne zaskarżonej decyzji, jak też wadliwość samego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawię nią zakończonej, bezprzedmiotowe jest w ocenie Sądu odnoszenie się obecnie do merytorycznych zarzutów skargi, koncentrujących się na wykazaniu bezprawności stosowania przez organy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ocena poprawności wykładni i stosowania ww. przepisu przez organy administracji publicznej po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie K 38/13, jest bowiem irrelewantna dla formalnego rozpoznania zgłoszonego przez M. S. żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie oznaczonej w podaniu z [...] listopada 2014 r.