I SA/Wa 1105/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r. [...] po rozpatrzeniu dowołania Gminy C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C. własności nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina C., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, jako zajętej pod drogę publiczną. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na wniosek Wójta Gminy C. z [...] sierpnia 2012 r. wszczęte zostało przed Wojewodą K. postępowanie o potwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872, ze zm.), nieruchomości położonej w miejscowości M. oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu z obrębu M. nr [...], która w dacie [...] grudnia 1998 r. miała być zajęta drogą publiczną - gminną nr [...] relacji M. – L., aktualnie oznaczonej nr [...], relacji M. -gr.gm.-K. Zdaniem wnioskodawcy, do kategorii drogi gminnej droga ta miała być zaliczona uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa t. [...] zaś jej aktualne oznaczenie miało być ustalone uchwałą Zarządu Województwa K.Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kategorii dróg publicznych nowych numerów. W poprzedzającej uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w T., uchwale Gminnej Rady Narodowej C. z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] drogą nr [...] oznaczono drogę relacji L.-J. (podając przy tym omyłkowo nazwę pierwszej miejscowości "[...]"). Drogę relacji L.-M., oznaczono natomiast numerem [...]. Działka nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. posiadała nieuregulowany stan prawny. Na potwierdzenie zajęcia jej drogą, Gmina przedłożyła natomiast sporządzony [...] sierpnia 2012 r. wypis z rejestry gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000. Zainicjowana powyższym wnioskiem sprawa administracyjna była dwukrotnie rozpoznawana. Pierwszą decyzję Wojewody K., którą odmówiono stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę C. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzją z [...] września 2014 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając mu m.in. wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. oraz kwestii publicznoprawnego nią władania. W następstwie przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego Wojewoda K. decyzją z [...] marca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C. własności ww. nieruchomości. Odwołując się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, organy podnosiły, iż w sprawie nie przedstawiono, dokumentów potwierdzających na dzień [...] grudnia 1998 r. przebieg drogi przez działkę nr [...], jak też potwierdzających, że aktualnie posadowiona na działce droga miała w ww. dacie charakter publiczny. Takich dowodów nie udało się także pozyskać w ramach podejmowanych z urzędu przez organ działań. Wskazywano nadto na brak wykazania spełnienia przesłanki publicznoprawnego władania nieruchomością. Organy zwracały przy tym uwagę, iż wprawdzie to na nich, stosownie do art. 7 k.p.a., ciężar wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zgodnie ze stanem rzeczywiście istniejącym i zgromadzenia niezbędnych do tego dokumentów. Jednakże nie oznacza to, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna w tym zakresie zrezygnować z własnej aktywności dowodowej. Tak zaś oceniano podejście Gminy, która w swoich odpowiedziach na kolejne wezwania do przedłożenia dowodów na spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy dnia 13 października 1998 r., wskazywała na ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, podtrzymując przy tym swoje stanowisko, że dotychczas przez nią złożone dokumenty są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa Gmina C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że: - w stanie faktycznym nie została spełniona przesłanka sprawowania władztwa publicznego nieruchomością, w rozumieniu ustawy; - droga nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych (publicznych); - wskazany przepis wymaga dla skuteczności nabycia nieruchomości przedłożenia odpisu z księgi wieczystej lub innych dokumentów potwierdzających prawo własności osób trzecich do gruntu. Ponadto zarzuciła decyzji, iż zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: - art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich możliwych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co przejawiło się w lakonicznym stwierdzeniu o zaniechaniu inicjatywy dowodowej po stronie skarżącej, z równoczesnym pominięciem postawy organów obu instancji w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego; -art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności dowodowych w postaci przesłuchania stron w przypadku gdy organ stwierdzi, iż po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; -art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na niewystarczającym i ogólnikowym sporządzeniu uzasadnienia decyzji, wbrew ogólnej zasadzie przekonywania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem owego unormowania – na co skądinąd trafnie zwraca uwagę skarżąca nawiązując w motywach skargi do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 20 lipca 2004 r. SK 11/02, podtrzymanego w wyroku z 28 lutego 2008 r. K 43/07 - była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi zaliczonej następnie do jednej z kategorii dróg publicznych stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Decyzja zaś wydawana na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważał Minister Infrastruktury i Budownictwa (czego nie kwestionuje także strona skarżąca), określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r pod drogę mającą wówczas status drogi publicznej, władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje jedynie to, że nieruchomość położona w miejscowości M., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...], na ww. datę miała nieuregulowany stan prawny, co pozwalało na wyprowadzenie wniosku, że nie stanowiła wówczas własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym, przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...], mogłaby podlegać przejęciu ex lege na własność gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. Niesporne jest również, że na moment złożenia wniosku przez Gminę C. działka ta użytkowana była jako droga, co potwierdza złożony do akt wypis z ewidencji gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej – sporządzone według stanu istniejącego w roku 2012. Brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów geodezyjnych potwierdzających zajęcie tej nieruchomości pasem drogowym w dacie kluczowej z punktu widzenia omawianej regulacji, a więc 31 grudnia 1998 r. Dokumentów takich nie przedłożył także wnioskodawca, mimo wystosowanego do niego wezwania o uzupełnienie w tym zakresie podania (vide wezwania z [...] września 2015 r. oraz odpowiedź pełnomocnika Gminy z [...] września 2015 r. - k.[...] akt administracyjnych), a podejmowane przez organ wojewódzki z urzędu działania w celu ich pozyskania okazały się nieskuteczne. Już tylko ta okoliczność, w ocenie Sądu, była wystarczająca dla wydanie negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby czysto hipotetycznie założyć, że przebieg drogi uwidocznionej na ww. wyrysie z mapy ewidencyjnej odzwierciedlał także jej lokalizację w roku 1998 – na co może pośrednio wskazywać stanowisko Wójta Gminy przedstawione w piśmie [...] lipca 2013 r. nr [...], gdzie odwołuje się on do stanu nieruchomości istniejącego od chwili założenia ewidencji gruntów w roku [...] (k. [...] akta administracyjnych) – nie udowodnione zostało, by droga ta miała status drogi publicznej. Tenże zaś, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., uzyskiwała droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy). W przypadku dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczenie to następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy). Zdaniem skarżącej Gminy tego rodzaju status droga zlokalizowana na działce nr [...] uzyskała na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] maja 1987 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa t. [...]. Jednakże analiza treści tej uchwały, jak też poprzedzającej ją opinii Gminnej Rady Narodowej C., z dnia [...] grudnia 1986 r. wyrażonej w formie uchwały nr [...] (wymaganej art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), do wyprowadzenia tego rodzaju konkluzji nie uprawnia. Przede wszystkim bowiem, zarówno opublikowana w dzienniku urzędowym uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w T., jak też uchwała Gminnej Rady Narodowej C. nie zawierają załączników graficznych odzwierciedlających przebieg objętych nimi dróg. Ich identyfikację dodatkowo komplikuje fakt, że numeracja i nazwy dróg przywoływane w uchwale Gminnej Rady Narodowej C., w żaden sposób nie korespondują z numeracją i nazwami jakimi posługuje się obecnie Gmina w odniesieniu do drogi zlokalizowanej na działce nr [...]. Twierdzi ona bowiem, że droga ta stanowi dawaną drogę gminną nr [...] relacji "L. – M.", której numerację i opis zmieniono uchwałą Zarządu Województwa K. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], nadając jej wówczas numer [...] i opis "M.-gr.gm.-K.". Tymczasem w świetle treści uchwały Gminnej Rady Narodowej C., do drogi "L.-M." przypisany był nr [...]. Numerem [...] oznaczono natomiast drogę relacji "L.-J.". Obecnej z kolei drodze nr [...] - wedle wykazu dróg gminnych zawartym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. (k. [...] akt administracyjnych) – odpowiada droga oznaczona pierwotnie numerem [...]. Ten zaś przypisany był do drogi "C.-L.-do drogi [...]". Same natomiast położone na różnej szerokości geograficznej miejscowości L. oraz K., wedle znajdującego się w aktach wydruku mapy regionu i wyrysu z mapy ewidencyjnej, z miejscowością M. połączone są odrębnymi drogami (jedną prowadzącą przez działkę nr [...], drugą przez działkę nr [...]), z których każda teoretycznie spełnia wymagania techniczne stawiane drogom publicznym i mogłaby podpadać pod drogę ujętą w uchwale Nr [...] r. (vide notatki służbowe z [...] marca 2016 r. k. [...] akt administracyjnych). Zważywszy na powyższe, jak też fakt, że sama skarżąca Gmina nie dysponuje innymi dokumentami potwierdzającymi status drogi zlokalizowanej w obszarze działki nr [...], co explicite wyraziła w piśmie z [...] maja 2013 r. (k.[...] akt administracyjnych), a w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatu w G.-D. nieodnaleziono dokumentów, które pozwoliłyby w sposób jednoznaczny określić usytuowanie w terenie drogi "L.-M." (vide ww. notatki służbowe), stanowisko, iż droga na ww. działce miała w dniu 31 grudnia 1998 r. status drogi publicznej, oparte musiałoby być li tylko na bardzo daleko idącym domniemaniu. Tymczasem ze względu na wywłaszczeniowy charakter regulacji art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...] przepis ten winien być wykładany w sposób zawężający, a przesłanki w nim określone muszą być wykazane w sposób niewątpliwy, co wyklucza ich domniemywanie. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie udokumentowano by sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była drogą, mającą przy tym charakter drogi publicznej, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy było niemożliwe. Zasadnie zatem Wojewoda K. wobec takich ustaleń faktycznych odmówił potwierdzenia nabycia owego prawa, a Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał decyzję organu wojewódzkiego w mocy. Z tego względu zarzut naruszenia przez organy ww. przepisu prawa materialnego, motywowany niezasadnym przyjęciem, iż przesłanki w nim opisane w w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą, uznać należy za chybiony. Bezprzedmiotowe obecnie pozostaje natomiast czynienie szerszych rozważań na okoliczność publicznoprawnego władania ww. nieruchomością, która to kwestia wobec nieudokumentowania zajęcia jej drogą publiczną, traci na znaczeniu. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie dostrzega również, by zaskarżona decyzja wydana został w sytuacji istnego naruszenie zasad procedury administracyjnej, a zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Rację ma bowiem Minister, wskazując, że art. 7 k.p.a. i dalsze przepisy kodeksu, w tym art. 77 k.p.a., nie mogą być interpretowane w ten sposób, że to wyłącznie organ zobligowany jest do podejmowania niezbędnych działań w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego, a strona zainteresowana wynikiem postępowania może w nim pozostawać całkowicie bierna. Zgodnie wszak z aktualnym brzemieniem art. 7 k.p.a. wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy organy administracji publicznej podejmują "z urzędu lub na wniosek stron". Jeśli zatem – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – jednostka samorządu terytorialnego ubiegająca się o potwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości rzekomo zajętej drogą publiczną (w tym wypadku gminną), wezwana do przedłożenia dowodów potwierdzające ów fakt, takowych nie przedstawia, a wręcza kontestuje ww. wezwanie (vide stanowisko Gminy przedstawione w piśmie z [...] września 2015 r. – k. [...] akt administracyjnych), a organ własne możliwości dowodzenia tej okoliczności wyczerpał, nie może skutecznie czynić mu zarzutu, że wydając w takich uwarunkowaniach negatywną dla niej decyzję, w sposób istotny naruszył reguły procedury administracyjnej ustanowione w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Motywy prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji - wbrew temu co twierdzi Gmina - z punktu widzenia dyrektyw zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. wyeksponowane zostały w jej uzasadnieniu w sposób przejrzysty i kompletny. Umożliwiając tym samym zrekonstruowanie racji decyzyjnych, którymi kierował się organ rozstrzygając ostatecznie sprawę. Sprowadzały się zaś ona do konstatacji o braku udowodnienia zajęcia spornej nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., a przez to niespełnienie jednej z trzech przesłanek materialnoprawnych warunkujących nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego jej własności z mocy prawa. Stąd także sformułowane w tym aspekcie zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. ocenić należy jako niezasadne. Mając powyższe na względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.