I SA/Wa 1106/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S.(1) i K. S.(2) na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż niezabudowanej nieruchomości gruntowej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić K. S.(1) i K. S.(2) ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 22 marca 2021 r. K. S. (1) i K. S. (2) (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej jako organ) z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż niezabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położonej we wsi C., stanowiącej własność Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z zm., dalej jako ppsa), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako ugn). W świetle art. 13 ust. 1 ugn z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania (...), o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ugn), przy czym tego typu uchwała jest rodzajem oświadczenia woli gminy, a nie aktem z zakresu administracji publicznej rozumianej jako imperium państwa. W świetle art. 165 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mogą dysponować swoim majątkiem na własnych zasadach, jak każdy inny właściciel - z zastrzeżeniem jednak ograniczeń formalnych przewidzianych w przepisach ugn. Reguła ta jest odzwierciedleniem konstytucyjnej zasady podmiotowości, samodzielności i prawa do posiadania majątku jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1289/95). Oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie również nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Rz 920/96). Przepis ten daje bowiem możliwość zaskarżania tylko uchwał z zakresu administracji publicznej. Jeśli zaś chodzi o kwestie dominium - to gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z jednoznacznym brzmieniem art. 45 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa (w tym w szczególności w przepisach ugn). Podmiotowość, w tym i samodzielność gminy w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Stad, wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 kc) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy – tj. właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę jej uprawnień. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów; czynności te ze względu na kolegialny charakter tychże organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" (czy zarządzenia) nie odbiera jednak ww czynnościom charakteru cywilnoprawnego; są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego (czyli, jak wskazano wyżej: "oświadczenia woli"). Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji (por. zdanie odrębne do uchwały NSA z 6 listopada 2000 r. OPS 11/00, ONSA 2001/2/52 i glosę krytyczną do ww. uchwały Bartłomieja Popielaka, Casus 2003/4/12). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy. Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej, a uchwała rady gminy jest formą wyrażenia woli przez osobę prawną, jaką jest gmina. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09, ustawowe ograniczenia dotyczące obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. W świetle obowiązujących przepisów sądy administracyjne nie dysponują przy tym żadnym merytorycznym kryterium oceny zasadności podjętej w tym przedmiocie uchwały, strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego normatywnego argumentu wskazującego na zasadność kwestionowania w trybie sądowoadministracyjnym woli gminy w zakresie rozporządzania poszczególnymi składnikami jej mienia. Wg strony skarżącej, (właścicieli sąsiedniej nieruchomości) sporna uchwała o sprzedaży nieruchomości gminnej pozbawi ich nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Powyższe kwestie i zarzuty, nawet jeśli potwierdziłaby się ich zasadność, nie mają jednak charakteru administracyjnego. Wobec powyższego jako że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie mieści się w katalogu uchwał określonych w art. 101 usg, a w konsekwencji i uchwał podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt. 6 ppsa). Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 ppsa orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. Zwrot wpisu w pkt 2 postanowienia nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 ppsa. Z uwagi na odrzucenie skargi zbędne stało się rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.