I SA/Wa 1107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata I. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny i prawny: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej w S., zapisanej w Sądzie Powiatowym w S. jako [...], opuszczonej przez S.S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła W. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesłał ww. wniosek przy postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. W związku z wniesionym przez Wojewodę [...] wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, Prezes Rady Ministrów pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] rozstrzygnął spór o właściwość, wskazując, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wojewoda [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S.z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła W. S. Zarzuciła organowi nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zeznań świadków, które zostały sporządzone notarialnie. Ponadto podniosła, że decyzja orzekająca o przejęciu nieruchomości na własność Państwa była wydana w oparciu o oszustwo i przemoc dokonaną w 1954 r. Rozpatrując odwołanie organ ustalił, że nieruchomość rolna o powierzchni [...] ha została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ww. ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawnione oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z kolei zgodnie z § 2 zacytowanego rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuję bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przejęta na własność Państwa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 wydanego na podstawie Kodeksu cywilnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. Nr 45 poz. 304 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego rozporządzenia do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i gruntu leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą. W toku prowadzonego postępowania nie udało się odnaleźć całości akt archiwalnych dotyczących przejęcia niniejszego gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Archiwum Państwowe w P. pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] poinformowało, że nie odnaleziono dokumentów Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN oznaczonych sygnaturą [...]. Akt archiwalnych nie udało się również odnaleźć w Starostwie Powiatowym w P., o czym świadczy pismo nr [...]. Z zachowanego w sprawie pisma z dnia [...] października 1962 r. Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G. wynika, że poinformowano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., że S. S. zamieszkały w B. opuścił grunty otrzymane z reformy rolnej o powierzchni [...] ha, położone na terenie wsi S. w 1954 r. Również z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] wynika, że nieruchomość o powierzchni [...] ha została opuszczona przez S. S. w 1954 r. W związku z tym grunt był użytkowany przez PGR S. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że S. S. osobiście pokwitował odbiór decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Z zachowanych dokumentów archiwalnych wynika, że S. S. nie kwestionował faktu opuszczenia gospodarstwa. Do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji W. S. załączyła oświadczenia złożone przed notariuszem przez K. C. i J.S., które oświadczyły, że nieprawdą jest iż S. S. dobrowolnie opuścił swoją nieruchomość. K. C. i J. S. stwierdziły, że grunty zostały zabrane pod przymusem i wywłaszczone, a S. S. został zmuszony do zaprzestania uprawy ziemi przez Państwowe Gospodarstwo Rolne. W oświadczeniach tych świadkowie nie kwestionują faktu, że niniejsze gospodarstwo nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Notariusz potwierdził, że oświadczenie woli o określonej treści zostało przed nim złożone. Zgodnie z orzecznictwem, moc dowodowa takich dokumentów pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoby, które je podpisały, tak twierdzą. Ponadto takie ogólnikowe oświadczenia złożone ponad czterdzieści lat po przejęciu nieruchomości nie mogą skutecznie, zdaniem organu, podważyć ustaleń dokonanych w sprawie przez właściwe organy przed przejęciem nieruchomości i nie mogą służyć jako wiarygodne źródło dla podważenia sporządzonej ówcześnie dokumentacji sprawy, w kontekście uznania, iż orzeczenie wydane w związku z tym dokumentem jest "oczywiście wadliwe". Ponadto, w sytuacji, gdy inne dokumenty wskazują na coś odmiennego, danie wiary złożonym oświadczeniom byłoby naruszeniem art. 80 kpa, nakazującemu organowi podejmowanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji przesłuchano w charakterze świadka K. C. Świadek ten nie potwierdził okoliczności zawartych w swoim wcześniejszym oświadczeniu, a na zadane pytanie czy w latach [...] grunty położone we wsi S. były uprawione oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez S. S. stwierdziła, ze nie wie, gdyż się tym nie interesowała. Zdaniem organu zeznanie to nie podważa ustaleń badanej decyzji i nie jest sprzeczne ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami archiwalnymi. Organ zwraca uwagę, że w postępowaniu nadzorczym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, bowiem zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone współcześnie postępowanie nie zastępuję postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ustalenie, czy gospodarstwo mogło zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, lecz czy podjęta ponad 50 lat temu decyzja w tej kwestii dotknięta jest wadą nieważności- czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że przed przejęciem w niniejszym gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał, a grunty nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkowania ani dzierżawcę. Organ zauważa, że przepisy omawianej ustawy i rozporządzenia jako przesłankę do przejęcia gospodarstwa wskazują jedynie m.in. fakt nieuprawiania i nie poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Istnienie tych okoliczności jest istotne na datę wydania decyzji i nie jest uzależnione od okresu opuszczenia gospodarstwa. W niniejszej sprawie zostały, zdaniem organu, spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawiane gospodarstwo rolne do przejęcia na rzecz Państwa. W związku z tym nie można stwierdzić, że badana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniu przez skarżącą kwestii, iż S. S. nie wniósł odwołania od decyzji orzekającej o przejęciu, wyjaśnić należy, że kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie, gdyż przy badaniu zgodności z prawem decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa istotnym jest czy było ono uprawiane i poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela lub dzierżawcę, oraz czy było zamieszkiwane. Natomiast zarzutów odnoszących się do tego, ze badana decyzja była wydana w ramach oszustwa i przemocy organ nie mógł zbadać ponieważ należy to do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Rozważając podniesioną przez skarżącą kwestię, iż w treści decyzji Wojewody [...] błędnie powołano decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1958 r., nr [...] organ wyjaśnił, ze kwestia ta nie ma wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie i może być sprostowana przed organem stopnia wojewódzkiego. Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. prawidłowo powołał decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1962 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. S. nie zgadzając się z jej treścią ponieważ jest dla niej niesprawiedliwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ze w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy – stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji, zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjne, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa – ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww.§ 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, ze naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew ustanowionemu nakazowi lub zakazowi. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jak gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Decyzje te zostały wydane przez właściwe organy, a postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Prawidłowo również organy uznały, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1962 r. o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Wprawdzie przepis art. 2 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przejęte decyzją z dnia [...] listopada 1962 r. gospodarstwo stanowiące własność S. S. w świetle powyższych przepisów było gospodarstwem opuszczonym. Zgodnie bowiem z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych wydanego na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r., Nr 39 poz. 174) spełniało kryteria gospodarstwa rolnego opuszczonego. Na gospodarstwie tym w trakcie przejęcia nie zamieszkiwał właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, co bezspornie wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy. Nie było też poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Było tylko bezumownie użytkowane od 1954 r. przez PGR S. Natomiast właściciel gospodarstwa jak wynika z akt sprawy zamieszkiwał w miejscowości B., a grunty o powierzchni [...] ha otrzymane z reformy rolnej położone na terenie wsi S. opuścił już w 1954 r. i nigdy za swojego życia nie kwestionował tego, że gospodarstwo to opuścił. Zeznania świadka K. C. również nie potwierdziły że w latach 1954-1962 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez jego właściciela tj. S. S. poprzednika prawnego skarżącej (cyt. "nie wiem, bo się tym nie interesowałam"). Słusznie zatem organ uznał, że zeznanie to nie podważa ustaleń decyzji z [...] listopada 1962 r. i nie jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż powyższa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.