I SA/Wa 1107/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 marca 2023 r., nr KOC/1417/Pn/23 w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 15 lutego 2023 r., nr 133/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia M. S., postanowieniem z 29 marca 2023 r. nr KOC/1417/Pn/23 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 15 lutego 2023 r. nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. 31 sierpnia 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], uregulowanej w KW w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformowano, że podział ma na celu wydzielenie działki z liniami rozgraniczającymi pod drogę publiczną - drogę gminna, ulicę [...], oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem [...]. Prezydent [...] postanowieniem z 15 lutego 2023 r. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,9402 ha na działki nr: [...] o pow. 0,8561 ha, [...] o pow. 9,9841 ha. Organ wskazał, że wydzielenie projektowanych działek jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady [...] z 30 października 2014 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość jest położona częściowo: - na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej małogabarytowej, oznaczonej na rysunku planu jako [...], - na terenie drogi publicznej dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], - na terenie drogi publicznej dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Według planu projektowane działki po podziale będą się znajdować na terenie: - projektowana działka nr [...] po podziale będzie przeznaczona pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, klasy drogi dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], a projektowana działka nr [...] po podziale będzie: - częściowo przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną małogabarytową z usługami w parterach budynków, oznaczona na rysunku planu jako [...], -częściowo pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, klasy drogi dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], - częściowo pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, klasy drogi dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], - w północnej części nieobjęta ustaleniami miejscowego planu. Na postanowienie Prezydenta [...] zażalenie złożyła M. S.. Zarzuciła, że postanowienie nr [...] wydane zostało z naruszeniem art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem nie zostały spełnione przesłanki do przeprowadzenia postępowania podziałowego z urzędu, tj. przesłanki niezbędności do realizacji celów publicznych. Zdaniem strony art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o wydzieleniu gruntu pod drogę publiczną i wykonanie robót budowlanych na tej drodze, co powinno być interpretowane zawężająco i odnosić się jedynie do sytuacji, w których wydzielenie ma dotyczyć miejsc, w których brak jest drogi. Stosowanie wobec art. 6 tej ustawy wykładni zawężającej zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07, który wskazał, że art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona w drodze wykładni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 29 marca 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 15 lutego 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak stanowi art. 93 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344) – dalej zwanej "ugn" podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 4 zd. 1 ugn zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który (art. 93 ust. 5) opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Kolegium podało, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje uchwała nr [...] Rady [...] z 30 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]). Jak wynika z zapisów tego planu projektowana działka nr [...] pozostaje na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną, małogabarytową z usługami w parterach budynków, oznaczonym na rysunku planu jako [...] -większość działki; poza tym pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, klasy drogi dojazdowej [...], pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, klasy drogi dojazdowej [...] oraz w północnej części nieobjęta ustaleniami miejscowego planu. Natomiast działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym [...] - droga publiczna dojazdowa. SKO uznało, że projektowany podział jest zgodny z treścią planu. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że zarzut niezgodności z art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ugn nie był zasadny. Projektowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i to zarówno w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. Jeżeli chodzi o zarzut niespełnienia przesłanki niezbędności podziału do realizacji celów publicznych, w tym zastosowania art. 6 pkt 1 ugn tam, gdzie nie ma drogi Kolegium podało, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2008 r. sygn. akt ll OSK 548/07 dotyczył decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie malej elektrowni wodnej. Sąd uznał, że takiego celu nie można uznać za ceł publiczny. Natomiast art. 6 pkt 1 ugn określa, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Pojęcie "budowy drogi" oznacza zarówno budowę nowej drogi, jak i jej rozbudowę. Kwestia budowy dróg publicznych niezależnie, czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stanowi cel publiczny. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 marca 2023 r. M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylić orzeczenie organu I instancji w całości; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ugn poprzez wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego proponowany plan podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], w sytuacji w której postępowanie o dokonanie podziału nieruchomości prowadzone jest w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, tj. przesłanki niezbędności do realizacji celów publicznych. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności wymagało rozważenia, czy w niniejszej sprawie było legalne uruchomienie przez Prezydenta [...] trybu opiniowania wstępnego projektu podziału spornej nieruchomości, pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie Kolegium oraz utrzymane nim w mocy postanowienie opiniujące Prezydenta [...] zostały wydane w postępowaniu podziałowym wszczętym z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn. Trzeba wskazać, że postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest kosztowne. Poza tym wszczęte z urzędu postępowanie podziałowe w celu późniejszego zrealizowania celu publicznego (np. wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji celu publicznego w oparciu plan miejscowy lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego - art. 112 ust. 1 ugn) winno przebiegać sprawnie i w rozsądnym terminie. Wobec tego tylko w postępowaniu wszczętym na wniosek strony (art. 97 ust. 1 ugn), za wyjątkiem podziałów prowadzonych w trybie art. 95 ugn, ustawodawca wyodrębnił - w ramach postępowania podziałowego - jego etap wstępny, w którym organ opiniuje zgodność przedstawionego przez wnioskodawcę wstępnego projektu podziału nieruchomości, odnosząc go do ustaleń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 4 ugn). Wówczas to do wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona dołącza m.in. wstępny projekt podziału nieruchomości dzielonej (art. 97 § 1a pkt 4 ugn). Powyższy etap wstępny – opiniodawczy, który kończy opinia, mająca formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ugn), jest natomiast zbędny w postępowaniu głównym o zatwierdzenie podziału, wszczętym z urzędu. Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w części doktryny przyjmuje się, że nie ma uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości (art. 93 ust. 4 i art. 96 ust. 1 ugn) odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy bowiem ocena organu, że wymagana zgodność występuje po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), to powinien zostać zatwierdzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, z 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1433/18, z 21 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 921/20 i Marian Wolanin - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z 23 września 1998 r. sygn. akt I SA/Rz 899/98 oraz Marian Wolanin – Podziały i scalenia nieruchomości, wyd. C.H.BECK Warszawa 2011, str. 235). I chociaż w piśmiennictwie pogląd ten poddany został krytyce (por. glosa E. Klat-Górskiej i A. Lipnickiego, Nowe Zeszyty Samorządowe 2016/5/74), to jednak nie sposób doszukać się większego sensu odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zachowującej aktualność uchwale składu pięciu sędziów z 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99 wyjaśniającej charakter postanowienia opiniującego, o którym mowa w art. 93 ust. 4 ugn (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 650/17). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postanowienie Prezydenta [...] z 15 lutego 2023 r. opiniujące zgodność proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ugn, jako zbędne, w ogóle nie powinno zostać w niniejszej sprawie wydane, czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 15 lutego 2023 r. zostały wydane z naruszeniem art. 93 ust. 4 i 5 w zw. z art. 97 ust. 1 i 1a pkt 4 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, a zaskarżone postanowienie dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] rozpatrzy z urzędu sprawę o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...] w [...] mając na uwadze ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku. Organ I instancji zleci sporządzenie mapy z projektem podziału, o której mowa w § 24 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1670), aby uzyskać dokumentację stanowiącą załączniki decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o której mowa w § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Następnie organ I instancji oceni zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a także zgodność tego podziału z obowiązującymi przepisami ugn i przepisami odrębnymi, z pominięciem procedury opiniowania, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ugn. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen, organ wyda stosowne do okoliczności sprawy rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że zgodność podziału spornej nieruchomości z art. 6 pkt 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, w tym kwestia "niezbędności" części przedmiotowej nieruchomości na realizację konkretnego celu publicznego będą ocenione przez Prezydenta [...] przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie o zatwierdzenie podziału tej nieruchomości. Na obecnym etapie postępowania odniesienie się przez Sąd do poruszonych w skardze zagadnień było przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).