I SA/Wa 1108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Uczelni [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień do prowadzenia studiów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącej Uczelni [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po rozpatrzeniu wniosku Rektora Uczelni [...] w W. (dalej Uczelnia), decyzją nr [...] z dnia [...].03.2009 r. odmówił nadania Uczelni uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku "[...]"(art. 11 ust.1 ustawy z dnia 27.07.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.- dalej p.s.w.). Minister stwierdził, że wniosek nie zawiera informacji pozwalających uznać, iż kształcenie na wnioskowanym kierunku zostanie prawidłowo zorganizowane. Oceniając przedmiotowy wniosek Minister zasięgnął opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej (PKA), która uchwałą Prezydium nr [...] z dnia [...].09.2008 r. zaopiniowała wniosek negatywnie. Uchwała ta była przedmiotem wniosku Uczelni o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 52 ust. 2 p.s.w. Negatywna opinia została podtrzymana uchwałą Prezydium PKA z dnia [...].11.2008 r. nr [...], a skarga na tę uchwałę została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.02.2009 r. I SA/Wa 168/09. Minister podzielił wszystkie zarzuty zgłoszone w opinii Prezydium PKA. Sprowadzały się one zasadniczo do trzech kwestii. Po pierwsze, uczelnia we wniosku nie sprostała wymogowi "minimum kadrowego" (§ 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27.07.2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia - Dz. U. Nr 144, poz. 1048 ze zm. – dalej rozporządzenie w sprawie warunków z 2006 r.). Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia na kierunku prawo "minimum kadrowe" stanowi zatrudnienie co najmniej sześciu nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego, w tym co najmniej pięciu nauczycieli akademickich posiadających dorobek naukowy w zakresie danego kierunku studiów oraz co najmniej jednego nauczyciela akademickiego posiadającego dorobek w dziedzinie nauki związanej z danym kierunkiem studiów (...). Tymczasem PKA uznała, że we wniosku przedstawiono jedynie czterech nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego, posiadających dorobek naukowy "w zakresie danego kierunku studiów". Czterech kolejnych nauczycieli akademickich z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego, wymienionych we wniosku Uczelni, PKA zakwalifikowała jako posiadających dorobek naukowy jedynie "w dziedzinie nauki związanej z danym kierunkiem studiów", a nie "w zakresie danego kierunku studiów". Dotyczyło to prof. dr hab. T. F., dr hab. W. M., prof. dr hab. V. B. i dr hab. W. K. Z tego powodu PKA, a za nią Minister uznali, że Uczelnia nie spełniła "minimum kadrowego", gdyż tylko czterech, a nie pięciu, nauczycieli akademickich z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego posiada dorobek naukowy "w zakresie danego kierunku studiów". Po drugie, we wskazanym minimum kadrowym brak jest przedstawicieli podstawowych dla [...] specjalności, m. in. [...]. Zdaniem Ministra minimum kadrowe zostało niewłaściwie skompletowane i wymaga zdecydowanych zmian. Ponadto, proponowana obsada kadrowa zajęć dydaktycznych jest niewłaściwa, bowiem niektórym osobom mają być powierzone zajęcia z przedmiotów, których problematyka nie wiąże się z ich kompetencjami, np. dr hab. W. K., specjaliście z zakresu [...], powierzono zajęcia z [...]. Po trzecie wreszcie, PKA stwierdziła, a Minister podzielił te zastrzeżenia, że wniosek nie zawiera informacji świadczących, że w Uczelni prowadzone są badania naukowe "w zakresie [...]", w wymiarze pozwalającym na nadanie uprawnień do prowadzenia kształcenia na tym kierunku. Prowadzone badania maja charakter interdyscyplinarny, natomiast z kierunkiem [...] wiążą się projekty badawcze. Od powyższej decyzji Uczelnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że opinia PKA nie ma dla Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego charakteru wiążącego, mimo że to Komisja jest powołana do merytorycznej analizy wniosku. Uczelnia kwestionuje kryteria, jakimi posłużyło się Prezydium PKA przy ocenie wniosku o pozwolenie na prowadzenie jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...]. Źródłem tych kryteriów jest, w ocenie Uczelni, uchwała Prezydium PKA nr [...] z [...].07.2007 r. w sprawie kryteriów oceny spełnienia wymagań w zakresie minimum kadrowego. Podstawę wydania tej uchwały stanowi § 7 ust. 2 pkt 2 statutu PKA, a więc uchwała ta może być co najwyżej aktem wewnętrznym. Nie może wprowadzać kryteriów sprzecznych ani dodatkowych, w porównaniu ze stanem normatywnym powszechnie obowiązującym, wynikającym z rozporządzenia w sprawie warunków z 2006 r. Minister natomiast nie badał prawidłowości stosowania w postępowaniu opiniującym w/w uchwały PKA, do czego był zobowiązany na gruncie przepisów K.p.a. W ocenie Uczelni spełniła ona warunek "minimum kadrowego" oraz wykazała prowadzenie badań naukowych w dziedzinach związanych z kierunkiem [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją nr [...] z dnia [...].05.2009 r. utrzymał w mocy decyzję odmowną z [...].03.2009 r. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał zarzuty odnoszące się do minimum kadrowego i braku udokumentowania badań naukowych. Minister podniósł, że "istotnym jest, by minimum kadrowe reprezentowało szerokie spektrum dyscyplin podstawowych", wśród których brak jest przedstawicieli [...]. Ponadto brak jest informacji na temat efektów badań i prowadzenia konferencji o tematyce związanej z planowanym kierunkiem studiów. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące kryteriów oceny minimum kadrowego zawartych w uchwale PKA nr [...], to uchwała ta nie została wymieniona jako podstawa wydania opinii. Kryteria zawarte w uchwale mają "charakter pomocniczy i jako takie nie kreują pozaustawowych wymagań". Od powyższej decyzji Uczelnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga zarzuca naruszenie art. 6, 7, 11, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 p.s.w., a także § 3 i § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków z 2006 r. i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Uczelnia podniosła, że w zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnień, dlaczego cztery osoby o wskazanych kwalifikacjach mogą być zaliczone jedynie do kategorii posiadających dorobek naukowy w dziedzinie związanej z kierunkiem [...], a nie do osób posiadających dorobek w zakresie tego kierunku, zwłaszcza, że jedną z nich jest [...] (prof. W. M.). Zdaniem skarżącej brak informacji na ten temat stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów. Nieuzasadniony jest również zarzut, jakoby w Uczelni nie były prowadzone badania naukowe w wymiarze pozwalającym na nadanie uprawnień do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniony jest zwłaszcza zarzut, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie wyjaśnił, dlaczego prof. dr hab. T. F., dr hab. W. M., prof. dr hab. V. B. i dr hab. W. K. odmówił dorobku naukowego w zakresie kierunku [...], a uznał ich dorobek w dziedzinie nauki związanej z kierunkiem [...]. Wymienieni nauczyciele akademiccy są specjalistami w takich dziedzinach jak: [...]. Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12.07.2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia miedzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164, poz. 1166 ze zm.), którego załącznik [...] wymienia standardy kształcenia dla kierunku [...], zawiera ramowe treści kształcenia, składające się z grupy treści podstawowych i grupy treści kierunkowych. W skład grupy treści kierunkowych wchodzą treści kształcenia w zakresie m. in.: [...]. Zakres tych treści kształcenia pokrywa się ze specjalnościami osób, którym odmówiono dorobku naukowego w zakresie kierunku [...]. W grupie treści kierunkowych (a nie podstawowych) znalazły się też takie dziedziny jak: [...], czyli te dziedziny, które Minister uznał za pożądane, cyt. "by minimum kadrowe reprezentowało szerokie spektrum dyscyplin podstawowych" (str. 1 zaskarżonej decyzji). Za dyscypliny podstawowe dla kierunku [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznaje zatem zarówno te, które mieszczą się w grupie treści podstawowych (jak [...] i.t.d.), jak i te, które mieszczą się w grupie treści kierunkowych (jak [...]). Powstaje zatem pytanie, dlaczego jedne dziedziny z grupy treści kierunkowych Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznaje za istotne (pożądane) z punktu widzenia minimum kadrowego, a dorobek naukowy z innych dziedzin, należących do tej samej grupy treści kierunkowych ([...]), uznaje jedynie za dorobek w dziedzinie nauki związanej z kierunkiem [...]. Wyjaśnienie, jakimi kryteriami kierował się Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego ustalając, co należy uznać za dorobek naukowy w zakresie kierunku [...], ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy to kryterium mieści się w granicach normatywnych i czy wnioskodawca otwarcia jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...] spełnił minimum kadrowe. Porównując treść zaskarżonej decyzji z normatywnym podziałem na grupę treści podstawowych i grupę treści kierunkowych, składające się na standardy kształcenia dla kierunku [...], nie sposób przyjąć, że w ocenie Ministra dorobek naukowy w zakresie kierunku [...], to jedynie dorobek z dziedzin wchodzących w skład grupy treści podstawowych. Skoro w grę wchodzi inne kryterium oceny niż normatywne standardy kształcenia dla kierunku [...], to organ administracji miał obowiązek wyjaśnić, czym kierował się odmawiając czterem nauczycielom akademickim dorobku naukowego w zakresie kierunku [...]. Ma to bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a brak takiego wyjaśnienia narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków z 2006 r. Niezrozumiały – jeśli chodzi o normatywną podstawę - jest też zarzut Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, że "we wskazanym minimum kadrowym brak jest przedstawicieli podstawowych dla [...] specjalności, m. in przedstawicieli [...]". § 1 – 3 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków z 2006 r. nie przewidują takiego wymagania, aby wszystkie podstawowe dziedziny danego kierunku studiów miały swoich "przedstawicieli" w minimum kadrowym. Tym bardziej, że do dziedzin podstawowych Minister zdaje się zaliczać oprócz dziedzin z grupy treści podstawowych, również niektóre z tych, które według standardów kształcenia wchodzą w skład grupy treści kierunkowych. Takie wymaganie, co do zasady uzasadnione zdaniem sądu zrozumiałą troską o przyszłą jakość kształcenia (art. 49 ust. 1 pkt 2 p.s.w.), de lege lata nie może być podstawą odmowy wypełnienia przez skarżącego minimum kadrowego na etapie zgody na utworzenie kierunku studiów, jeżeli inne normatywne kryteria § 7 ust. 1 rozporządzenia zostaną spełnione. Ocena spełnienia warunku prowadzenia badań naukowych w dyscyplinie lub dziedzinie związanej z danym kierunkiem studiów (§ 2 w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie warunków z 2006 r.) oprócz konieczności wykazania takowych badań przez wnioskodawcę, zawiera w sobie także pewien element uznaniowy, dotyczący jakości tych badań i związania (w sensie bliskości) z kierunkiem planowanych studiów. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 K.p.a. tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa [w niniejszej sprawie ustalona jedna z przesłanek decyzji], ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.02.2008 r. V SA/Wa 2408/07). Ten jeden tylko z przykładów orzeczeń w tego typu sprawach wskazuje, że oceny spełnienia przesłanki badań naukowych nie można zawrzeć w jednym akapicie, sprowadzając rzecz do tego, że "brak jest efektów tych badań i prowadzenia konferencji o tematyce związanej z kierunkiem". Nie wymieniono bowiem jakie z przedstawionych przez skarżącego prac naukowych organ analizował, czego dotyczyły, które z nich były (lub nie) związane z kierunkiem prawo. Badania w dziedzinie związanej z danym kierunkiem nie mogą być utożsamiane z badaniami "w zakresie kierunku", jak to zostało nazwane w decyzji z [...].03.2009 r., jeżeli kierunek [...] na Uczelni jeszcze nie istnieje. Taki sposób oceny tej przesłanki rozstrzygnięcia narusza art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy (§ 2 w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie warunków z 2006 r.). Rozpatrując ponownie sprawę organ musi wyjaśnić kryterium, jakim kierował się ustalając, co uznaje za dorobek naukowy w zakresie kierunku prawo i dlaczego takiego dorobku odmówił prof. dr hab. T. F., dr hab. W. M., prof. dr hab. V. B. i dr hab. W. K. Ponadto, musi w sposób właściwy dla uznania administracyjnego (szczegółowo omówiony wyżej) ocenić przesłankę spełnienia przez wnioskodawcę kryterium badań naukowych w dziedzinach lub dyscyplinach związanych z kierunkiem [...]. W obydwu przypadkach wydaje się niezbędne zasięgnięcie dodatkowej opinii PKA i skonfrontowanie jej ocen z powszechnie obowiązującym stanem normatywnym. W tej sytuacji zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...].05.2009 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...].03.2009 r., jako naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 i § 3 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków z 2006 r., zostały uchylone w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.