I SA/Wa 1110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.U. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej A. U. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...], stwierdziła uchybienie przez A. U. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę G. własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej na terenie gminy G., składającej się m.in. z działki nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...] – L., ark. mapy [...]), objętej księgą wieczystą [...]. A. U. pismem z [...] sierpnia 2018 r., sprecyzowanym [...] października 2018 r., wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej. Odwołanie zostało wniesione w dniu [...] sierpnia 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jej upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia środka zaskarżenia - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ponadto zgodnie z art. 134 kpa we wskazanej sytuacji organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie, lecz stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do jego złożenia. Stwierdzenie powyższego nie jest jednak zależne od swobodnego uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnego obowiązywania normy prawnej. Organ odwoławczy podkreślił, że czternastodniowy termin do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., o którym stanowi art. 129 § 2 kpa, upływał w dniu [...] lipca 2018 r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało natomiast nadane w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu [...] sierpnia 2018 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. U. zarzucając: - naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania i skierowanie postanowienia w sprawie do Wojewody [...] w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r.; - naruszenie art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 kpa poprzez brak poczynienia ustaleń dotyczących: • prawa skarżącej jako strony do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która dotyczy jej interesu prawnego z uwagi na objęcie jej zakresem działki nr [...] na ternie gminy G., która to działka w części wskazywanej przez skarżącą nigdy nie stanowiła drogi gminnej, • niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku poczynienia ustaleń dotyczących rzeczywistej daty odebrania przez skarżącą decyzji z [...] lipca 2016 r., stanowiącej początek biegu terminu do złożenia odwołania; - naruszenie art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 oraz art. 107 §1 kpa poprzez niedostateczne, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w szczególności w zakresie ustalonego na dzień [...] lipca 2018 r. terminu wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Wojewody [...], co powoduje, że zaskarżone postanowienie w tym zakresie nie poddaje się ocenie oraz wskazuje na niedostateczną weryfikację i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o rozważenie uchylenia przez Sąd na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga - choć nie ze wszystkich powodów w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zaskarżonym postanowieniem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że odwołanie A. U. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. wniesione zostało z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, co skutkowało wydaniem postanowienia na mocy art. 134 kpa stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Zdaniem organu odwoławczego termin do zaskarżenia decyzji upływał w dniu [...] lipca 2016 r., odwołanie wniesione natomiast zostało w dniu [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu stanowisko organu jest wadliwe. Wskazać trzeba, że odwołanie jest instytucją procesową umożliwiającą uprawnionym podmiotom zaskarżenie decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Zgodnie zaś z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści art. 134 kpa wynika, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami procesowymi. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym podkreśla się, że w powołanym przepisie przyjęta została kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Kolejność ta ma istotne znaczenie, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można bowiem tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. Innymi słowy, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie jest dopuszczalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza sytuacja zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie, ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych. Wyjaśnić przy tym należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 kpa może być wydane jedynie w sytuacji, gdy ze złożonego odwołania i okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jeśli natomiast ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że osoba wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, powinien zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest przy tym wyznacznikiem przymiotu strony. W sytuacji natomiast, gdy odwołanie podmiotu mającego uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania, to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Decyzje ostateczne mogą być natomiast wzruszone tylko w trybach nadzwyczajnych, uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 Działu II kpa. Istotne przy tym jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że za niedopuszczalne należy uznać odwołanie wniesione przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że A. U. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. Wskazana decyzja nie została jej też doręczona. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wobec niezaskarżenia tej decyzji przez podmioty, które organ uznał za strony postępowania tj. Gminę G. i Starostę L. i którym doręczono przedmiotową decyzję, stała się ona ostateczna. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zatem zostało z naruszeniem art. 134 kpa w związku z art. 129 § 2 kpa i art. 28 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powinna była w pierwszej kolejności zbadać czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, tj. czy zostało ono wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a także czy nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Złożona skarga jest więc uzasadniona. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, nie zaś prawidłowość decyzji z [...] lipca 2016 r. Sąd nie odnosił się zatem do podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących przedmiotowej decyzji. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] sprostowała oczywistą omyłkę w zaskarżonym postanowieniu w ten sposób, że w sentencji postanowienia zwrot "Wojewody [...]" zastąpiono zwrotem "Wojewody [...]". Podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący niewłaściwego wskazania decyzji będącej przedmiotem odwołania jest więc bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.