I SA/Wa 1112/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. nr KOC/574/Sr/23 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania do jego zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 3 stycznia 2023 r. nr UD-XV-WSŚ-ŚR-627/2022; 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z 16 marca 2023 r., nr KOC/574/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 3 stycznia 2023 r., nr UD-XV-WSŚ-ŚR-627/2022 uznającej za nienależnie pobrane świadczenia opiekuńcze w formie świadczenia pielęgnacyjnego na syna [...] oraz zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w łącznej kwocie 34839 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z 12 marca 2018 r., nr UD-XV-WSŚ-ŚR-146/2018 Prezydent m. st. Warszawy przyznał [...] świadczenie pielęgnacyjne na syna [...]. Kolejnymi decyzjami Prezydent m. st. Warszawy zmieniał decyzję z 12 marca 2018 r., waloryzując świadczenie i okres, za który świadczenie pielęgnacyjne przysługuje. Decyzją z 19 listopada 2020 r., nr UD-XV-WSŚ-ŚR-543/2020 Prezydent zmienił własną decyzję z 12 marca 2018 r., w ten sposób, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalił od 1 marca 2018 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla [...]. Zawiadomieniem z 10 listopada 2022 r. (sprostowanym pismem z 5 grudnia 2022 r.) organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenie opiekuńcze w formie świadczenia pielęgnacyjnego na syna [...]. Organ pozyskał bowiem informację o wydaniu 30 kwietnia 2021 r. przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie nowego orzeczenia o niepełnosprawności [...]. Decyzją z 3 stycznia 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy uznał za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne wypłacone: - za okres od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie po 1971 zł miesięcznie, - za okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2022 r. w kwocie po 2119 zł miesięcznie oraz zobowiązał [...] do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w łącznej kwocie 34839 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Odwołanie od decyzji Prezydenta złożył [...]. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615). Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy, z którego wynika komu i w jakich sytuacjach przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Następnie Kolegium podniosło, że art. 30 ust. 1 ustawy stanowi, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia obowiązana jest do ich zwrotu. Organ przytoczył treść przepisu art. 30 ust. 2 ustawy. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie rozważyć należy, czy spełnione zostały przesłanki nienależnie pobranego świadczenia, określone w art. 30 ust 2 pkt 1 ustawy, tj. czy świadczenia rodzinne zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie z treścią art. 15h ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: 1) upłynęła w terminie do 90 dni przed wejściem w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; 2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że z dniem następującym po dniu wydania nowego orzeczenia niepełnosprawności [...] przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie, tj. od 1 maja 2021 r. wygasło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 19 listopada 2020 r. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Drugą przesłanką uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest okoliczność pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09). Kolegium podało, że z treści decyzji z 19 listopada 2020 r. wynika, że skarżący był pouczony o obowiązujących przepisach, w tym o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia. Natomiast zapis, że świadczenie przysługuje do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna znajduje się w treści sentencji decyzji. W ocenie organu z powyższego wynika, że skarżący, dochowując należytej staranności, powinien mieć świadomość, że pobiera świadczenie nienależne. Zdaniem Kolegium zostały spełnione przesłanki nienależnie pobranego świadczenia. Skargę na decyzję Kolegium złożył [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna nie różniło się od poprzedniego, gdyż stan zdrowia syna nie poprawił się. Skarżący podał, że nie miał świadomości, że trzeba przedłożyć organowi nowe orzeczenie, gdyż przepisy ustawy covidowej stanowią jedynie o czasie obowiązywania starych zaświadczeń o niepełnosprawności. Był przekonany, że w dobie powszechnej cyfryzacji i trwania epidemii covid, kiedy urzędy były zamknięte, istnieje współpraca i przepływ informacji pomiędzy organami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które regulują tryb i warunki ustalania świadczeń rodzinnych, w tym m.in. świadczenia pielęgnacyjnego, przyznawanego, matce, albo ojcu, którzy rezygnują z zatrudnienia lub go nie podejmują w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy). Mając na względzie możliwość zaistnienia sytuacji pobierania świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione, ustawodawca uregulował tryb weryfikacji decyzji (art. 32), jak też stwierdzania w drodze decyzji, że są one świadczeniami nienależnie pobranymi i nakładania na osoby, które je pobrały obowiązek zwrotu świadczeń wraz z odsetkami (art. 30 ust. 1, ust. 2b, ust. 5 ustawy). Definicje nienależnie pobranego świadczenia powołane zostały w art. 30 ust. 2 pkt 1 - 5 ustawy, którego treść Kolegium przytoczyło. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy są to świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Do tak zdefiniowanego pojęcia nienależnie pobranego świadczenia zakwalifikowały organy orzekające sytuację pobierania przez skarżącego od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. i od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2022 r. świadczenia pielęgnacyjnego, w warunkach kiedy w stosunku do podlegającego jago opiece syna wydane zostało nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, o czym skarżący niezwłocznie organu nie poinformował. Pierwotnie prawo do świadczenia, w związku z art. 15h ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) przyznane było na jego rzecz na okres nie dłuższy niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Istotą sporu w niniejszej spawie jest to, czy pobrane świadczenie pielęgnacyjne spełnia przesłanki do uznania go za świadczenie nienależnie pobrane. Wskazać należy, że na pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" składa się nie tylko element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, ale także - co ma fundamentalne znaczenie w sprawie - element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Chodzi o intencjonalne działanie osoby zmierzające do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu jej pouczeniu. Wyraża się ono więc w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy świadczenie będzie uznane za nienależnie pobrane, a w konsekwencji podlegające obowiązkowi zwrotu, jeżeli uzyskane zostało mimo świadomości osoby je pobierającej, że jej się ono nie należy. Aby zatem uznać je za "nienależnie pobrane" w rozumieniu powołanej ustawy zaistnieć musi nie tylko element obiektywny (wystąpienie okoliczności wykluczających prawo do świadczeń), ale również subiektywny, tj. świadome i celowe działanie strony uzyskującej świadczenia, które skutkowało ich wypłatą mimo istniejących ku temu przeszkód. Dlatego istotne jest właściwe pouczenie strony o konsekwencjach wynikających z zaistnienia zdarzenia skutkującego utratą prawa do świadczenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych pouczeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy jest tylko takie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w sposób, który zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r. I OSK 1139/19). Skarżący został poinformowany w decyzji z 19 listopada 2020 r. o konieczności powiadomienia organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna. Jednakże, co umknęło uwadze organów, w ślad za nałożeniem owego obowiązku nie pouczono skarżącego o konsekwencjach jego niedopełnienia. W szczególności nie poinformowano adresata decyzji o utracie w takiej sytuacji prawa do pobierania świadczenia. Takiej informacji próżno doszukać się także w lakonicznym pouczeniu o obowiązku niezwłocznego informowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W żaden bowiem sposób nie uściślono o jakich zmianach jest mowa i jakie konsekwencje z braku poinformowania wynikają. Dotyczy to także decyzji z 12 marca 2018 r. i kolejnych decyzji ją zmieniających, w których pouczano jedynie o konieczności poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń. Jeśli zaś uwzględnić, że stan zdrowia syna skarżącego nie uległ poprawie, to sam fakt wydania nowego orzeczenia dokumentującego niepełnosprawność, mógł z perspektywy skarżącego być oceniany jako pozostający bez istotnego znaczenia, a przynajmniej nie rzutujący na prawo do świadczenia. Zwłaszcza, że świadczenie było nadal mu wypłacane, a z akt sprawy nie wynika, aby zakres sprawowania przez niego opieki w stosunku do niepełnosprawnego dziecka uległ zmianie. Jak wynika z poprzedniego i nowego orzeczenia syn skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zważyć należy, że obowiązkiem organu ustalającego prawo do świadczeń rodzinnych jest, w myśl art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy, samodzielne uzyskanie lub weryfikacja w rejestrach publicznych (a do takich należy Elektroniczny Krajowy System Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności), m.in. informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zatem, gdyby w odpowiednim czasie organ wykonał należące do niego obowiązki mógłby doprowadzić do prawnego usankcjonowania pobieranego przez stronę świadczenia. Poza tym nie można tracić z pola widzenia faktu, że osoby działające w warunkach skomplikowanego systemu prawnego, nie zawsze mogą samodzielnie dostrzec i właściwie ocenić wagę określonych informacji czy zdarzeń mających znaczenie dla dochodzonych przez nie uprawnień czy uzyskiwanych świadczeń. Częste redagowanie tekstów przy użyciu języka prawnego, czy pouczeń w decyzjach, nie zawsze zawiera zrozumiałe sformułowania dla przeciętnego odbiorcy. Mając na uwadze powyższe uzasadnione jest stwierdzenie, że brak jest ziszczenia się przesłanek warunkujących uznanie wypłaconego w okresie ujętym w zaskarżonej decyzji świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy naruszyły więc w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b ustawy o poprzez ich zastosowanie. Naruszenie to było wynikiem błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, efektem czego było wadliwa konstatacja organów, że skarżący został w sposób właściwy pouczony o ciążących na nim obowiązkach i konsekwencjach ich niedopełnienia, co stanowi o naruszeniu także art. 80 kpa. Z tych przyczyn zakwestionowana decyzja jak też obarczona tożsamymi wadami decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać. Mając na względzie, że warunek uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane nie został spełniony, prowadzone w tym przedmiocie postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.