I SA/Wa 1113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A. M.i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. M., A. M., J. M. oraz T. M. w łącznej wysokości [...] zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...] [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi obwodowej [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) [...] odcinek od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, a także zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora [...] [...] [...] [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...], obręb [...] [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi obwodowej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) [...]-[...] odcinek od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja ta została utrzymana decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009r., znak: [...]. Pismem z dnia 5 listopada 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. grunt przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz; A. M. w wysokości [...] zł (za udział [...]), A. M. w wysokości [...] zł. (za udział [...]), J. M. w wysokości [...] (za udział [...]) oraz T. M. w wysokości [...] zł, (za udział [...]), za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...] [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi obwodowej [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) [...]-[...], a także zobowiązania do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora [...] [...] [...] [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. M., A. M., J. M. oraz T. M. wskazując na znaczne zaniżenie, wartości przejętych nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowanym, w odległości około [...] m od najbliższych zabudowań. Zdaniem skarżących fakt, że na tym terenie działki nie są zabudowane budynkami nie oznacza, że nie mają one walorów działek budowlanych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 18 ww. ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W myśl natomiast art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) powoływana dalej jako "ugn", wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Po dokonaniu analizy sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r. i zaktualizowanego w dniu [...] marca 2011 r., organ stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie". Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy opisując przedmiotową nieruchomość wskazała, że grunt jest użytkowany rolniczo, nieuzbrojony w sieci komunalne, do którego dojazd jest możliwy drogami gruntowymi. Przedmiotem analizy był rynek nieruchomości nabywanych pod budowę i modernizację dróg krajowych i autostrad na terenie województwa podkarpackiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyli J. M., A. M. i T. M. oraz oddzielnym pismem A. M., wnosząc wszyscy o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucili oni organom naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 134 ugn, § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 80 kpa. W ocenie skarżącej organy przy wydawaniu decyzji oparły się na nieprawidłowo sporządzonym operacie, który znacząco zaniżał wartość rynkową ich nieruchomości. Skarżący wskazali, na szereg uchybień, których ich zdaniem dopuścił się rzeczoznawca majątkowy m. in. przyjęcie do oceny jedynie nieruchomości użytkowanych rolniczo, czy też przyjęcie do porównania transakcji przeprowadzonych w 2008 r., zamiast prawidłowo w 2009 r., kiedy wartość rynkowa nieruchomości była znacząco wyższa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1113/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi J. M. i T. M. Z kolei orzeczeniem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1114/11, tut. Sąd postanowił o połączeniu spraw o sygn. akt I SA/Wa 1113/11 (skarga A. M.) ze sprawą I SA/Wa 1114/11 (A. M.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozpatrzenia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 1113/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – dalej zwaną "specustawą"). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Odnosząc się do kwestii wysokości ustalonego odszkodowania należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 18 specustawy, w brzmieniu nadanym zmianą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 193 poz 1194), wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 3 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie znów do treści art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z akt sprawy wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego B. L. z dnia [...] października 2009 r. została sporządzona w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na dostateczną ilość transakcji dotyczących nabywania gruntów podobnych na rynku regionalnym, wartość nieruchomości oszacowano na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Tym samym do wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca przyjęła do porównań 11 transakcji nieruchomościami położonymi w [...] oraz [...] tj. położonych w tym samym powiecie [....] Biegła podkreśliła, że w wyniku analizy rynku w okresie 2008 - 2009 zebrała dane o przeprowadzonych transakcjach dla próbki reprezentatywnej przyjętej w technice korygowania ceny średniej. Ostatecznie biegła dla potrzeby oceny przyjęła transakcje przeprowadzone od czerwca do listopada 2008 roku. Ustalono, że na wartość rynkową nieruchomości mają wpływ takie cechy jak położenie (centralne), uzbrojenie (brak), stan zagospodarowania (brak), dojazd (zły), przeznaczenie (bardzo dobre) oraz otoczenie (średnie). Mając powyższe na uwadze rzeczoznawca ustalił, że ceny 1m2 powierzchni nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi użytkowanych rolniczo kształtowały się od [...] – [....] zł, co dało cenę średnią [...] zł. Przy uwzględnieniu zatem wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę [...] zł. Powyższa kwota została potwierdzona aktualizacją sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] marca 2011 roku. W tej sytuacji podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Po pierwsze, odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przy wycenie przedmiotowej działki nieruchomości zabudowanych, wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tj. [...] czerwca 2009 r. działka ewid. [...] była niezabudowana, miała przeznaczenie rolne (RII i RIIIa) i tak też była użytkowana. Biegła zatem w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 specustawy nie mogła przyjąć do analizy nieruchomości innego rodzaju. Bez znaczenia dla wyceny jest zatem fakt, że położona jest ona w otoczeniu nieruchomości zabudowanych. Wbrew zarzutom skargi wskazać również należy, że biegła wprawdzie przyjęła do porównania próbkę reprezentatywną 11 transakcji dokonanych w 2008 r., jednakże jak sama wskazała dane o przeprowadzonych transakcjach dla próbki reprezentatywnej ustaliła w oparciu o analizę rynku za lata 2008-2009. Ponadto jak wynika z aktualizacji operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2011 r. w okresie pomiędzy 2008 r. a 2011 r. nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Trudno zatem mówić, że w wyniku przyjęcia przez biegła do porównania jedynie transakcji 2008 r. wycena nieruchomości została zaniżona. Sąd pragnie podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa, to jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest więc możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organ rozpoznający sprawę ma zatem prawo zbadania przedłożonego operatu jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również oceny, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. Sąd administracyjny rozpoznając więc skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym, zobligowany jest do zbadania, czy organ prawidłowo dokonał oceny tego dowodu jedynie pod tym kątem. Stawiane przez skarżących w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się w głównej mierze właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości, które nie mogły zostać ocenione przez organ w trybie art. 80 kpa, jak również przez sąd administracyjny. Należy podkreślić, że w kontekście omówionych zastrzeżeń w toku postępowania administracyjnego skarżący mieli możliwość przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego na swoje zlecenie, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Skarżący także mogli skorzystać również z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ugn, i zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Z żadnej z tych możliwości skarżący nie skorzystali, co prowadzi do stwierdzenia, że zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowości operatu szacunkowego nie zostały udowodnione. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.