I SA/Wa 1113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik Sędziowie: WSA Tomasz Szmydt (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. w B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz D. w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], mocą której odmówiono D. w B., nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych położonych w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że Wojewoda [...], z powołaniem m.in. art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1169 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił D. w B., nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych położonych w G., pochodzących z nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Organ pierwszej instancji podniósł, że możliwość nieodpłatnego przekazania gruntów na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego przewiduje art. 70a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wojewoda [...] powołał ponadto pismo z dnia 9 grudnia 2014 r. Zastępcy Dyrektora Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych w O., działającego z upoważnienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, zawierające odmowę przekazania D. gruntu rolnego ze względu na jego położenie w granicach administracyjnych miasta. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D., podnosząc między innymi, że każda nieruchomość rolna, bez względu na jej położenie, jeżeli jest w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych, może być przedmiotem zaspokojenia roszczenia opartego na art. 70a w/w ustawy. Natomiast w przypadku odmowy Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na przekazanie konkretnie wskazanej przez uprawnioną kościelną osobę prawną nieruchomości rolnej, w ocenie D., Wojewoda [...] powinien wystąpić do Agencji Nieruchomości Rolnych o wskazanie innych, możliwych do przekazania nieruchomości rolnych. Minister Administracji i Cyfryzacji rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 70a ust. 1 i 3 powołanej ustawy, osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przekazanie wyżej wymienionych nieruchomości następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Rolnej Skarbu Państwa - obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych, działającego na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.). Tak więc możliwość skorzystania z prawa określonego w art. 70a uzależniona jest od wzmiankowanej zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, której w rozpatrywanej sprawie odmówiono. Organ zaznaczył ponadto, że należy mieć na uwadze, iż D. nie wnosił o przekazanie innych, poza gruntem rolnym, nieruchomości rolnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. w B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 12 kpa. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest m.in. odniesienia do licznych zarzutów powołanych w odwołaniu. Skarżący przywołał podnoszone wcześniej zarzuty oraz podkreślił, że podstawą materialnoprawną roszczenia D. w B. jest przepis art. 70a powołanej ustawy kościelnej. Zdaniem skarżącego, złożony wniosek obliguje Wojewodę do przekazania nieruchomości rolnej. Oczywiście procedura wymaga, aby zgodę wyraził Prezes ANR. Zasadą jest, że Prezes ANR zgody takiej nie wyraża, kiedy kościelna osoba prawna przedstawia konkretne grunty, które mogą być przekazane jej na własność. Skarżący wskazał ponadto, że w razie złożenia wniosku bez podania konkretnej nieruchomości, konkretnej działki, Wojewoda wzywa wnioskodawcę do określenia nieruchomości, która miałaby być przyznana. W ocenie skarżącego jeżeli Prezes ANR odmawia przyznania wskazanej przez wnioskodawcę nieruchomości, naturalnym działaniem Wojewody winno być zobowiązanie Prezesa ANR do przedstawienia swojej propozycji nieruchomości, które mogłyby zaspokoić roszczenia kościelnej osoby prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił jednocześnie, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek kościelnej osoby prawnej zgodnie z art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r., zmierzającym do nieodpłatnego przekazania nieruchomości rolnej, konieczna jest stosowna zgoda Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu prowadzącego sprawę do badania prawidłowości wydania omawianej zgody lub badania przyczyn odmowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1169 ze zm.), zgodnie z którym osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób (ust. 1). W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wprowadził limity obszarowe, zaś w ust. 3 ustanowił, że przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Aby więc doszło do wydania decyzji administracyjnej w zgodzie z powyższym art. 70a powołanej ustawy, obowiązkiem właściwego miejscowo wojewody jest - po pierwsze - skontrolowanie zaistnienia przesłanek wynikających z ust. 1 oraz po drugie - uzyskanie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego od Prezesa Agencji, który jest organem współdziałającym przy wydawaniu decyzji w powyższym przedmiocie. Postępowanie, w którym Prezes Agencji zajmuje stanowisko co do przedmiotu przekazania ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej. W tym incydentalnym postępowaniu Prezes ma ustalić czy z punktu widzenia zadań realizowanych przez podległą Prezesowi Agencję i zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi, które musi Agencja uwzględniać (art. 6 i 24 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm. - dalej "u.g.n.r.s.p.) nie ma przeszkód do wyzbycia się nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnej osoby prawnej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły D. w B. nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych położonych w G. wskazując, że piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. Zastępcy Dyrektora Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych w O., działającego z upoważnienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, zawarto odmowę przekazania D. stosownego gruntu. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 5 u.g.n.r.s.p. prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia Skarbu Państwa, tj. o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy wykonuje Agencja. Agencją kieruje Prezes i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 9 ust. 2). Prezes kieruje Agencją przy pomocy wiceprezesa, dyrektorów zespołów w Biurze Prezesa oraz dyrektorów oddziałów terenowych. W razie nieobecności Prezesa lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków działalnością Agencji kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz wiceprezes, w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 6 ust. 1 i 2 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych - Dz. U. z 2011 r., Nr 262, poz. 1567). Ponadto Prezes może udzielić dyrektorom oddziałów terenowych pełnomocnictw do dokonywania czynności prawnych (§ 14 Załącznika do Rozporządzenia). Z kolei z § 16 Załącznika wynika, że Prezes może w pełnomocnictwie zawrzeć postanowienie zezwalające na ustanowienie przez pełnomocnika innych pełnomocników do dokonywania wszystkich lub niektórych czynności prawnych w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo powinno być udzielone w tej samej formie, jaka jest wymagana do ważności czynności prawnej będącej przedmiotem pełnomocnictwa, przy czym w każdym przypadku powinno być udzielone na piśmie (§ 17). Z powyższego wynika zatem, że wyrażanie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych, o której mowa w art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego zostało przez ustawodawcę zastrzeżone dla Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, chyba że dokona w tym zakresie stosownego pełnomocnictwa osobom wyżej wskazanym. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika tymczasem, aby takie pełnomocnictwo zostało komukolwiek udzielone, a w szczególności aby stosowne pełnomocnictwo udzielone zostało Zastępcy Dyrektora Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych w O.. Trudno zatem zgodzić się z organami orzekającymi, że w sprawie miało miejsce skuteczne wyrażenie odmowy przez Prezesa ANR. Jak wskazano z analizy akt nie wynika czy w/w Zastępca Dyrektora Oddziału ANR w O. uprawniony był działania w imieniu Prezesa ANR, w tym samym do niewyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych skarżącemu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie, a także uwzględni, że w ocenie Sądu wątpliwości budzić może forma w jakiej dokonano odmowy na nieodpłatne przekazanie gruntów, tj. pismo. Wprawdzie ustawodawca nie określił wprost w jakiej formie powinno nastąpić zajęcie stanowiska przez Prezesa ANR, to biorąc jednak pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące oceny postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie niewyrażania zgody na nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1160/14), organ powinien ewentualnie rozważyć możliwość wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 106 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.