I SA/Wa 1113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie domu opieki społecznej bez zezwolenia oddala skargę. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] wymierzającą [...] karę pieniężną za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa więcej niż dziesięć osób. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. wymierzył [...] prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Pielęgniarski ośrodek opieki długoterminowej i hospicyjnej [...] karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za prowadzenie, bez zezwolenia wojewody, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa więcej niż dziesięć osób. Postępowanie w sprawie zostało podjęte z urzędu. Wpływ na to miał fakt, że do organu I instancji wpłynęły: - zawiadomienie o prowadzeniu przez [...], jako wspólników spółki cywilnej [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, pn. [...], bez wymaganego zezwolenia i wpisu do rejestru prowadzonego przez Wojewodę, - wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej o przeprowadzenie kontroli w zakresie sposobu świadczenia usług dla osób obłożnie chorych i niepełnosprawnych w [...], realizacji standardów opieki wynikających z dyspozycji art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, sposobu realizacji opieki nad osobami niepełnosprawnymi i obłożnie chorymi oraz w celu ustalenia osób odpowiedzialnych za sprawowanie nadzoru nad osobami zobowiązanymi do realizacji czynności opiekuńczych i sprawdzenia sposobu realizacji ewentualnych zaleceń z kontroli doraźnych przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2016 r. przez pracowników Wydziału Polityki Społecznej i Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego, w związku z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu przedmiotowej placówki, które zaobserwowano na sesji wyjazdowej spraw o ubezwłasnowolnienie Sądu Okręgowego [...], - pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w którym poinformował o przeprowadzonej kontroli sanitarnej w przedmiotowym obiekcie w związku z interwencją skierowaną do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotyczącą działalności [...]. Przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie standardów określonych w art. 68 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowym piśmie podkreślono również, że kontrolowana placówka nie została wpisana do Rejestru placówek zapewniających całodobową osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, prowadzonego przez Wojewodę. Organ I instancji ustalił, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej pod wskazanym adresem funkcjonują: spóki cywilne pod nazwą [...]. Jako przeważającą działalność gospodarczą (kod PKD) dokonano wpisu: praktyka pielęgniarek i położnych, natomiast jako wykonywaną działalność gospodarczą wpisano m.in. pomoc społeczna z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską, pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób z zaburzeniami psychicznymi, pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych oraz pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem. W trakcie czynności sprawdzających ustalono również, że według stanu na dzień 19 kwietnia 2018 r. przedmiotowy obiekt nie figurował w prowadzonym przez Wojewodę rejestrze placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości oględziny wykazały, że na bramie wjazdowej na teren posesji umieszczona jest tabliczka z napisem [...] wraz z logo. Na zewnątrz budynku widnieją natomiast dwie tabliczki z napisem [...] oraz [...] wraz z logo. Ponadto na zewnątrz budynku umieszczona jest tabliczka [...] wraz z numerem telefonu. Wewnątrz budynku na tablicy informacyjnej umieszczono napis [...] z logo. Zakres działalności prowadzonej w placówce [...] obejmuje: - dzienną i całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi i osobami w podeszłym wieku, - udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, obejmującą pomoc w ubieraniu się, jedzeniu, myciu i kąpaniu, - organizację czasu wolnego, - pielęgnację w chorobie oraz pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych, - opiekę higieniczną, - niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, - pełne wyżywienie. W trakcie kontroli przeprowadzona została analiza przekazanej przez stronę dokumentacji (m.in. umowy spółki cywilnej wraz z aneksami, Statutu [...], Regulaminu Organizacyjnego [...], druku umowy o świadczenie usług pielęgnacyjno-opiekuńczych) oraz udzielonych przez [...] wyjaśnień, która w ocenie organu I instancji potwierdziła, że zakres działalności prowadzonej przez skarżących jest opieką nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi i osobami w podeszłym wieku w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 68 ustawy). Kontrola wykazała, że [...] zapewnia całodobowy pobyt osobom w podeszłym wieku wymagającym opieki drugiej osoby. W ramach pobytu pensjonariusze mają zapewnione świadczenia opiekuńcze, wspomagające. Umożliwia się im również korzystanie z opieki lekarskiej, pielęgnacyjnej, badań diagnostycznych, rehabilitacji medycznej i innych świadczeń wynikających z ubezpieczenia zdrowotnego. W zakresie komórek organizacyjnych: [...] nie wykazano pacjentów, którym udzielano by świadczeń zdrowotnych wyłącznie w tej dziedzinie. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że podmiot nie realizuje świadczeń z zakresu rehabilitacji w formie oddziału stacjonarnego i oddziału dziennego. Zgodnie z księgą rejestrową podmiotu, w komórce organizacyjnej: [...] zadeklarowano 53 łóżka przeznaczone na stacjonarne świadczenia zdrowotne inne niż szpitalne. Biorąc pod uwagę fakt, że w tych samych pomieszczeniach co podmiot leczniczy funkcjonuje [...], w budynku powinno być 106 łóżek i pomieszczenia te powinny być trwale od siebie oddzielone. Pomieszczenia przeznaczone na oddział rehabilitacji stacjonarnej i dziennej nie spełniają wymogów rozporządzenia w sprawie wymagań fachowych i sanitarnych pomieszczeń podmiotu leczniczego, w tym między innymi: brak trwałego oddzielenia pomieszczeń oddziału rehabilitacji stacjonarnej od pomieszczeń przeznaczonych na [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. strona wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę w zakresie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] zgłaszającej sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]. Strona wniosła również o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z wymienionych w treści pisma dokumentów oraz o zawiadomienie pełnomocnika o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań [...], przy której to czynności pełnomocnik zgłosił udział. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewoda odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie przez Wojewodę sprawy dotyczącej odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o ukaranie za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w ramach działalności gospodarczej, bez wymaganego zezwolenia wojewody. Postępowanie w sprawie o ukaranie jest zagadnieniem odrębnym i niezależnym od postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Organ I instancji nie znalazł także podstaw do fakultatywnego zawieszenia przedmiotowego postępowania, bowiem nie zostało one wszczęte na wniosek strony, lecz z urzędu. Wojewoda odmówił także przeprowadzenia dowodów z wymienionych w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. dokumentów oraz przeprowadzenia dowodu z zeznań [...] na okoliczność wymienioną w tym piśmie. Zgłaszane przez stronę dowody nie mają bowiem znaczenia dla sprawy o ukaranie za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w ramach działalności gospodarczej, bez wymaganego zezwolenia wojewody. Ponadto Wojewoda ustosunkował się do pozostałych żądań zgłoszonych przez stronę w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., informując o braku możliwości ponownego dostarczenia protokołu z dnia [...] lipca 2018 r. oraz braku możliwości wyznaczenia nowego terminu dla podpisania bądź zgłoszenia do niego zastrzeżeń, a także wprowadzenia poprawek i aktualizacji. Wskazał również, że w wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. nie wydano zaleceń pokontrolnych. Podkreślił, że podmiot prowadzony przez stronę figuruje w Rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą od 2011 r., zgodnie z informacją zawartą w rejestrze. W 2016 r. toczyło się przed Wojewodą postępowanie dotyczące uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, które to postępowanie zostało zawieszone na wniosek strony. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, czyli: - art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa polegające na niewyjaśnieniu całości okoliczności sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, mimo że to na organie, a nie na stronie, ciąży ciężar dowodowy, - art. 8 kpa i art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na oddalenie jej wniosków dowodowych, mimo że były istotne dla sprawy, a ich przeprowadzenie z uwagi na pisemny charakter nie nastręczało trudności, - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, - art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych decyzji, w tym w szczególności przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom wnioskowanym przez stronę. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 67 ust. 1 i art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wyjaśnił, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że działalność prowadzona w placówce jest działalnością zarobkową, zorganizowaną i ciągłą, która polega na całodobowej opiece nad mieszkańcami, świadczeniu im i zapewnianiu szeregu usług wskazanych w art. 68 i 68a ustawy o pomocy społecznej. Placówka funkcjonuje natomiast bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 67 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że podmiot chcący prowadzić działalność gospodarczą, w ramach której prowadziłby placówkę całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi lub niepełnosprawnymi najpierw winien stworzyć odpowiednie warunki wymagane przepisami prawa, tj. zapewnić aby budynek, w którym będzie mieścić się placówka, spełniał standardy np. w zakresie usług socjalno-bytowych, potem uzyskać zezwolenie wojewody, a na końcu przyjmować mieszkańców. Dodatkowo organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że okoliczności podane przez skarżących we wniosku o zawieszenie postępowania nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie o nałożenie kary za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia Wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Wskazane okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie nałożenia kary za prowadzenie takiej placówki bez zezwolenia. Organ II instancji zauważył, że w postępowaniach dotyczących ustalenia prowadzenia działalności bez zezwolenia bada się rodzaj faktycznie prowadzonej działalności i jej zakres (całodobowa opieka nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku). W związku z tym nazwa przyjęta dla danej placówki (dom pobytu seniora, dom opieki, dom spokojnej starości, pensjonat, schronisko, noclegownia itp.) nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia obowiązku uzyskania zezwolenia, gdyż konstrukcja art. 67 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na działalność rzeczywiście prowadzoną, a nie na deklarację podmiotu prowadzącego. Powyższy przepis pozwala więc na karanie podmiotów, które w ten sposób chciałyby ominąć wymogi ustawy. Po dokonaniu analizy zgromadzonej dokumentacji, w tym w szczególności druku "Umowy o świadczenie usług pielęgnacyjno-opiekuńczych" oraz "Regulaminu organizacyjnego [...]" i "Statutu [...]" Minister uznał, że zakres oraz treści w nich zawarte wskazują, że prowadzona przez odwołujących się placówka zapewnia całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia wojewody. Organ II instancji podkreślił, że we wniesionym odwołaniu strona nie zakwestionowała faktu prowadzenia przez siebie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz nie poinformowała o zaprzestaniu prowadzenia takiej placówki bądź likwidacji działalności gospodarczej. Wskazała natomiast, że podejmuje działania mające na celu uzyskanie stosownego zezwolenia wojewody na prowadzenie tego typu placówki. Organ odwoławczy nie znalazł także potwierdzenia dla podnoszonych zarzutów, dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa polegającego na niewyjaśnieniu przez organ I instancji całości okoliczności sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie uwzględniono i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a organ I instancji podjął wszystkie czynności konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji nie naruszył również art. 8 kpa i art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie odwołującym się czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na oddalenie jej wniosków dowodowych, mimo że były istotne dla sprawy, a ich przeprowadzenie z uwagi na pisemny charakter nie nastręczało trudności. Organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych, a tym samym zapewnił stronom prawo do czynnego udziału w postępowaniu (zawiadomienie z dnia [...] października 2018 r., pismo z dnia [...] listopada 2018 r.). Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i zapoznała się z aktami sprawy oraz sporządziła z nich fotokopie w dniu [...] listopada 2018 r. (oświadczenie z dnia [...] listopada 2018 r.). W ocenie Ministra organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowo ustosunkował się do treści pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ II instancji podzielił twierdzenia wyrażone przez Wojewodę w treści uzasadnień postanowień z dnia [...] stycznia 2018 r. Za niezasadny Minister uznał także zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 107 § 3 kpa. W ocenie organu II instancji Wojewoda w sposób właściwy wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne, które pozwoliły na właściwe zastosowanie normy przepisu 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że okoliczność, na jaką miałoby mieć miejsce wnioskowane przesłuchanie odwołującego się, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucili organowi: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niewłaściwym przyjęciu, że prowadzona przez skarżących działalność gospodarcza nosi znamiona placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w rozumieniu art. 68 ustawy o pomocy społecznej, mimo że wnioski skarżących zmierzały do wykazania, że realizują świadczenia wyłącznie z zakresu rehabilitacji w formie oddziału stacjonarnego i oddziału dziennego, - rażące naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa polegające na niewyjaśnieniu całości okoliczności sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, mimo że to na organie, a nie na stronie, ciąży ciężar dowodowy, - rażące naruszenie art. 8 kpa i art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na oddalenie jej wniosków dowodowych, mimo że były istotne dla sprawy, - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 1507). Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 i 3 tej ustawy działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wojewoda prowadzi rejestr placówek, o których mowa w ust. 1. Rejestr jest jawny. Natomiast zgodnie z treścią art. 68 ust. 1-3, art. 68a ust. 2, 3 i 4 tej ustawy opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług: 1) opiekuńczych zapewniających: a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, c) opiekę higieniczną, d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, e) kontakty z otoczeniem. 2) bytowych zapewniających: a) miejsce pobytu, b) wyżywienie, c) utrzymanie czystości. Sposób świadczenia usług powinien uwzględniać stan zdrowia, sprawność fizyczną i intelektualną oraz indywidualne potrzeby i możliwości osoby przebywającej w placówce, a także prawa człowieka, w tym w szczególności prawo do godności, wolności, intymności i poczucia bezpieczeństwa. Ponadto usługi opiekuńcze powinny zapewniać: 1) pomoc w czynnościach życia codziennego, w miarę potrzeby pomoc w ubieraniu się, jedzeniu, myciu i kąpaniu, 2) organizację czasu wolnego, 3) pomoc w zakupie odzieży i obuwia, 4) pielęgnację w chorobie oraz pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych. Podmiot prowadzący placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku jest także obowiązany m.in. do umieszczenia w widocznym miejscu na budynku, w którym prowadzi placówkę, tablicy informacyjnej zawierającej informację o rodzaju posiadanego zezwolenia oraz numer wpisu do rejestru placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz umieszczenia na tablicy ogłoszeń znajdującej się w widocznym miejscu w budynku, w którym prowadzi placówkę, informacji dotyczących: zakresu działalności prowadzonej w placówce i podmiotu prowadzącego placówkę, w tym informacji o siedzibie lub miejscu zamieszkania podmiotu. Podmiot prowadzący taką placówkę jest obowiązany również, by do wykonywania czynności, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1, zatrudniać osoby posiadające kwalifikacje niezbędne do wykonywania zawodu lekarza, pielęgniarki, ratownika medycznego, opiekuna w domu pomocy społecznej, opiekuna osoby starszej, asystenta osoby niepełnosprawnej, opiekunki środowiskowej, opiekuna medycznego albo osoby posiadające udokumentowane co najmniej 2-letnie doświadczenie zawodowe polegające na świadczeniu usług opiekuńczych osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz ukończone szkolenie z zakresu udzielania pierwszej pomocy. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 20 000 zł. Podkreślić należy, że z powołanego art. 130 ust. 2 pkt 2 wynika, że organ ma obowiązek nałożenia kary na podmiot prowadzący placówkę bez zezwolenia. Organ nie posiada w tej sprawie żadnego tzw. luzu decyzyjnego, jeżeli chodzi o ocenę celowości nałożenia kary czy też miarkowania jej wysokości, podmiotu prowadzącego działalność, rozmiaru prowadzonej działalności, stopnia, liczby i społecznej szkodliwości stwierdzonych uchybień. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich przyczyn podmiot prowadzący placówkę, o której mowa w art. 67 ust. 1, w dacie wymierzenia kary nie legitymował się zezwoleniem na prowadzenie przedmiotowej działalności. Dla zastosowania przepisu z art. 130 ust. 2 pkt 2 istotne znaczenie ma jedynie to, czy w momencie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej dany podmiot posiadał zezwolenie, czy też zezwolenia tego nie posiadał i czy w placówce przebywało więcej niż 10 osób. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zgromadzony w sprawie w materiał dowodowy uzasadniał nałożenie na skarżących kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Spełniona została bowiem przesłanka prowadzenia przez skarżących placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego prawem zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki tego typu. Fakt, że skarżący na dzień wydawania kontrolowanych decyzji nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia wojewody na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku jest w sprawie niesporny. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia oceny, czy prowadzona przez skarżących działalność spełnia przesłanki w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, jak ustaliły organy, czy też jest to działalność wyłącznie z zakresu rehabilitacji prowadzonej w formie oddziału stacjonarnego i oddziału dziennego, jak twierdzą skarżący. Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależna jest natomiast prawidłowość zastosowania w sprawie przez organy orzekające art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli nałożenia na skarżących kary w wysokości 20 000 zł. W ocenie Sądu stanowisko skarżących nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym, stanowiącym podstawę do ustalenia istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący, mimo że nie posiadają wymaganego prawem zezwolenia wojewody, prowadzili w ramach działalności gospodarczej placówkę, która nosi znamiona placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w rozumieniu art. 68 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie, wbrew ocenie skarżących znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że prowadzona przez skarżących placówka realizuje świadczenia wyłącznie z zakresu rehabilitacji w formie oddziału stacjonarnego i oddziału dziennego. Podkreślić przy tym należy, że prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia zagrożone jest dolegliwą sankcją administracyjną, która wynika z troski prawodawcy o los podopiecznych tego rodzaju placówek oraz konieczności zagwarantowania pensjonariuszom godnych i bezpiecznych warunków pobytu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji przed podjęciem decyzji przeprowadził w dniach [...] kwietnia, [...] czerwca oraz [...] lipca 2018 r. kontrolę w placówce skarżących. Protokoły z rozmowy oraz oględzin z dnia [...] kwietnia zostały podpisane przez skarżącego bez zgłoszenia zastrzeżeń. Z protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2018 r. oraz zeznań skarżącego wynika, że na bramie wjazdowej na teren posesji, na zewnątrz budynku oraz na drzwiach wejściowych wewnątrz obiektu umieszczone były tabliczki informujące o prowadzonej przez skarżących pod tym adresem działalności gospodarczej. Na tablicy umieszczona była nazwa [...] z logo, a pod nią plakat, z treści którego wynikało, że placówka prowadzi działalność w zakresie: - dziennej i całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi i osobami w podeszłym wieku, - udzielania pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, obejmujących pomoc w ubieraniu się, jedzeniu, myciu i kąpaniu, - organizacji czasu wolnego, - pielęgnacji w chorobie oraz pomocy w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych, - opieki higienicznej oraz niezbędnej pomocy w załatwianiu spraw osobistych, - zapewnienia pełnego wyżywienia, Znajdowały się tam także informacje dotyczące podmiotu prowadzącego placówkę, czyli imiona i nazwiska właścicieli oraz informacje o siedzibie placówki, czyli adres, pod którym jest prowadzona działalność. Z treści przedstawionej przez skarżących umowy spółki cywilnej wraz z aneksami jednoznacznie wynika, że celem spółki jest prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, zabiegów pielęgniarskich, usług pielęgnacyjnych, działań z zakresu profilaktyki zdrowotnej i promocji zdrowia (§ 4 umowy). Również z treści Statutu [...] wynika, że jego przedmiotem działalności jest zapewnienie stałej i czasowej opieki, warunków godnego, bezpiecznego życia, intymności i niezależności, rozwoju osobowości i samodzielności oraz podtrzymywanie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia z uwzględnieniem stopnia fizycznej i psychicznej sprawności mieszkańców. "[...] zapewnia całodobową opiekę oraz zaspokaja niezbędne potrzeby bytowe, opiekuńcze, wspomagające, edukacyjne, społeczne i religijne w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających". Statut zawiera również informację, że "[...] działa na mocy decyzji Wojewody [...] Nr z dnia r. dotyczącej wydania zezwolenia na prowadzenie [...] na ul..." (§ 2 ust. 1) oraz że "[...] podlega wpisowi do prowadzonego przez Wojewodę Wojewódzkiego rejestru Domów Pomocy Społecznej (§ 10 ust. 1)." Także z treść regulaminu pobytu pensjonariuszy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przedmiotem zawieranych umów było stałe umieszczenie danej osoby w domu opieki spełniającym przesłanki do zakwalifikowania tej placówki jako zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom. Nie była to natomiast umowa o prowadzenie w placówce działalności rehabilitacyjnej i to w formie oddziału stacjonarnego i oddziału dziennego, już choćby z tego powodu, że taka działalność (poza już oczywistą różniącą przedmiotową) charakteryzuje się co do zasady pobytem krótkotrwałym, a nie długotrwałym lub zawartym na czas nieokreślony. Regulamin ten zawiera zapisy, zgodnie z którymi: dom jest przeznaczony dla 30 osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku (§ 2 ust. 1), jest jednostką prywatną, stacjonarną, stałego i okresowego pobytu zapewniającą dzienną i całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku (§ 3 ust. 2), świadczy usługi bytowe, opiekuńcze i usprawniające mieszkańców Domu, w tym szeroko rozumianą rehabilitację (§ 3 ust. 3), zaspokaja swoim mieszkańcom potrzeby bytowe, opiekuńcze i wspomagające zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie standardami, poprzez świadczenie usług: bytowych, opiekuńczych, wspomagających (§ 6 ust. 1). W § 2 ust. 1 regulaminu umieszczono zapis, zgodnie z którym "[...] działa na podstawie przepisów prawa, a w szczególności: Decyzji Wojewody [...] Nr z dnia r. dotyczącej wydania zezwolenia na prowadzenie [...] na ul...". Podczas przeprowadzonej kontroli w zakresie warunków mieszkaniowych zostało m.in. ustalone, że w kontrolowanym budynki znajdują się 22 pokoje mieszkalne, których wyposażenie stanowiły m.in. łóżka oraz sprzęty rehabilitacyjne (wózki inwalidzkie, chodziki), pomieszczenia sanitarne częściowo przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, aneks z dwoma stołami i ławą, kuchnia wyposażona w sprzęty gospodarstwa domowego i meble kuchenne, na korytarzu jest szafa na pościel oraz aneks wyposażony kilka foteli, ławę oraz regał, jest także pokój dzienny przeznaczony do terapii zajęciowej oraz spożywania posiłków, część pomieszczenia została wydzielona na dyżurkę pielęgniarek. W budynku znajdowało się również pomieszczenie przeznaczone na księgowość, toaleta dla odwiedzających, biuro oraz sala do rehabilitacji. Także z treści druku "Umowa o świadczenie usług pielęgnacyjno-opiekuńczych" wynika, że jej przedmiotem jest świadczenie usług takich jak: zakwaterowanie, wyżywienie zbiorowe (obejmujące pięć posiłków dziennie) z uwzględnieniem diet zaleconych przez lekarza lub dietetyka, opieka pielęgniarska, sprawowana przez wykwalifikowany personel, podstawowa opieka lekarza ogólnego, podawanie leków, wykonywanie opatrunków, karmienie, ubieranie oraz przebieranie, mycie i pielęgnacja ciała, pranie odzieży osobistej, pomoc w przemieszczaniu się, pranie pościeli, utrzymywanie czystości w użytkowanych pomieszczeniach, rehabilitacja - usprawnianie. Za świadczone usługi określone zostało wynagrodzenie miesięcznie uzależnione od długości pobytu pensjonariusza oraz ilości pensjonariuszy w pokoju (całodobowy: 3500 – 4500 zł). Określona została również wysokość opłaty wpisowej, która odliczana była przy podpisywaniu umowy na czas nieokreślony, a także oddzielna wysokość miesięcznej opłaty za dodatkową rehabilitację, fizjoterapię uzależniona od okresu pobytu (pobyt całodobowy krótszy niż miesiąc od 1-3 dni 350 zł/dobę, od 4-7 dni 300 zł/dobę, od 8-14 dni 250 zł/dobę od 14-29 dni 200 zł/dobę; pobyt dzienny 10 zł za godzinę). Również sam skarżący złożył w czasie kontroli oraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wyjaśnienia i oświadczenia dotyczące zakresu prowadzonej działalności i świadczonych usług, w tym działalności rehabilitacyjnej, zakresu świadczonych oprócz rehabilitacji, usług przy pobycie całodobowym takich jak wyżywienie (5 posiłków dziennie w ramach cateringu), zapewnienie czystości, organizację czasu wolnego, zaopatrzenie w leki i zaopatrzenie medyczne i pielęgniarskie, organizację czasu wolnego poprzez terapię zajęciową, oglądanie telewizji i posługę kapłańską. Skarżący oświadczyli także, że zatrudniają trzech lekarzy, dwie pielęgniarki i jednego ratownika medycznego, cztery fizjoterapeutki, księgową, osobę obsługującą kuchnię, osobę w pralni, dwie panie sprzątaczki, zaopatrzeniowca, 18 opiekunów medycznych, terapeutę zajęciowego, którzy pracownicy pracują w systemie 12 godzinnym (oprócz pań sprzątających i terapeuty zajęciowego). Co do osób, nad którymi sprawowana jest opieka, skarżący wyjaśnili, że aktualnie w budynku przebywa 50 osób, wszyscy przebywający całodobowo mają podpisane te same druki umowy, z wyróżnieniem na pobyt na czas określony lub nieokreślony; około 25 osób jest na pobycie na czas nieokreślony, są też dwie osoby w ramach dziennego pobytu, pięć osób to osoby leżące, osłabione tak, że nie można ich rehabilitować, a reszta wymaga rehabilitacji, wszyscy pensjonariusze wymagają opieki, nieliczni mogliby samodzielnie funkcjonować w środowisku, wiek osób przebywających to od 60 lat i więcej. Skarżący wyjaśnili także, że od czasu aneksowania umowy spółki o kolejną działalność, nazw [...] oraz [...] skarżący używają zamiennie. W ocenie Sądu, przy tym wyjaśnieniu skarżących dotyczących zamiennego stosowania dwóch nazw placówki, braku de facto ich jakiegokolwiek wyodrębnienia oraz tego, że na dzień wydawania kontrolowanych decyzji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej we wpisach dotyczących prowadzonej przez skarżących działalności nadal figurował wpis dotyczący [...], z analizy przedstawionych zapisów umieszczonej w placówce tablicy informacyjnej, umowy spółki cywilnej wraz z aneksami, statutu, regulaminu, treści druku umowy o świadczenie usług pielęgnacyjno-opiekuńczych oraz złożonych przez skarżących oświadczeń wynika, że skarżący prowadzą bez zezwolenia działalność polegającą na opiece nad mieszkańcami, świadczeniu im i zapewnianiu szeregu usług wskazanych w art. 68. i 68a ustawy o pomocy społecznej. Z przyczyn wyżej omówionych nie sposób podzielić zatem zarzutów skargi, że organy nie wyjaśniły, jaki jest faktyczny profil działalności skarżących. Okoliczność, że niektóre osoby niepełnosprawne, przewlekle chore lub osoby w podeszłym wieku przebywające w placówce mają również prowadzone zajęcia z zakresu rehabilitacji sam w sobie nie przesądza o tym, że w przedmiotowej placówce skarżący świadczyli wyłącznie usługi rehabilitacji i to w formie oddziału stacjonarnego i oddziału dziennego. Przeczy temu także fakt, że na 50 przyjętych osób placówka zatrudniała jedynie 4 fizjoterapeutów. Oznacza to, że prowadzona w placówce działalność rehabilitacyjna ma jedynie charakter dodatkowy (uzupełniający) w stosunku do działalności opiekuńczej dotyczącej przebywających całodobowo w placówce pensjonariuszy będących osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku. Podkreślić należy, co wyjaśnił organ I instancji, że zgodnie z wytycznymi, czas trwania rehabilitacji w ramach oddziału dziennego wynosi dla jednego pacjenta od 15 do 30 dni, natomiast czas trwania rehabilitacji stacjonarnej dla jednego pacjenta wynosi do 6 tygodni. Jak natomiast wynika z zestawienia, umowy z pensjonariuszami zostały zawarte na czas przekraczający czas trwania ewentualnej rehabilitacji, np. na 3 lata, 5 miesięcy, 2 lata, 9 miesięcy. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie ma również fakt, że skarżący wystąpili do Wojewody o udzielenie zgody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym, które do dnia wydania kontrolowanych decyzji nie zostało zakończone (zostało na wniosek skarżących zawieszone). Oznacza to, że skarżący mają pełną świadomość rodzaju prowadzonej przez siebie działalności. W tej sytuacji zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 pkt omawianej ustawy Wojewoda zasadnie wydał decyzję nakładającą na skarżących karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, a Minister prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy. Wbrew twierdzeniom skargi, postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i zostało przeprowadzone wnikliwie, a uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji spełniają wymogi z art. 107 § 3 kpa. Nie naruszone zostały przepisy art. 7, 77 i 80 kpa, a także przepisy prawa materialnego, czyli art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 67 ust. 1 i art. 68 ustawy o pomocy społecznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający, by go ocenić, kierując się literą prawa oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organom nie można również zarzucić naruszenia przepisu art. 10 kpa, czyli niezapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący poinformowani zostali o wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r. Organ I instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie o ukaranie za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w ramach działalności gospodarczej, bez wymaganego zezwolenia, informując jednocześnie o treści art. 10 § 1 kpa. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. organ zawiadomił skarżących o zakończeniu przedmiotowego postępowania i poinformował o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami sprawy, sporządzając jednocześnie fotokopie dokumentacji. Organ I instancji uwzględnił prośbę skarżących o przedłużenie 7-dniowego terminu, celem umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący wnieśli o doręczenie im wymienionych w piśmie kilkunastu dokumentów oraz o przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącego na okoliczność przedłużającego się postępowania administracyjnego, na podstawie którego ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, oraz posiadania niezbędnej dokumentacji dla uzyskania zaświadczenia właściwego organu potwierdzającego możliwość użytkowania nieruchomości w ramach obiektu określonego w kategorii XI załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, celem spełnienia warunków określonych ustawą o pomocy społecznej dla uzyskania niezbędnego zezwolenia wojewody. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił przeprowadzenia dowodów z wymienionych w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. dokumentów oraz przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżącego na okoliczność wymienioną w tym piśmie, prawidłowo wywodząc, że podane przez wnioskodawcę w uzasadnieniu wniosku okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy o ukaranie karą pieniężną za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia wojewody. Niewątpliwie uznać należy, że postępowanie w sprawie o ukaranie za prowadzenie ww. placówki jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. organ I instancji szczegółowo ustosunkował się także do pozostałych żądań zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. W tej sytuacji jako niezasadny uznać należy zawarty w skardze zarzut rażącego naruszenia przez organy orzekające art. 8 i art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na oddalenie jej wniosków dowodowych. Subiektywne przekonanie skarżących, że zgłoszone żądania były istotne dla sprawy, nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy nie powiadomił już skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, a zatem na podstawie dokumentów, z którymi skarżący mieli możliwość zapoznania się już wcześniej. Skarżący nie wskazali przy tym, jakie konkretnie dowody przedłożyliby po tym powiadomieniu, a które skutkować mogłyby uznaniem przez Sąd, że brak ich zbadania powoduje, że decyzję Ministra uznać należy za wadliwą. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że podmiot chcący prowadzić działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, najpierw musi stworzyć odpowiednie wymagane przepisami prawa warunki, potem uzyskać odpowiednie zezwolenie wojewody i dopiero po spełnieniu tych warunków może rozpocząć prowadzenie działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W niniejszej sprawie skarżący tego trybu nie zachowali, bo prowadzili działalność bez wymaganego prawem pozwolenia wojewody, w związku z czym organ musiał nałożyć na skarżący karę określoną w art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.