I SA/Wa 1114/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Powiat S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Powiatu S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową położoną w obrębie ewidencyjnym [...] Gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona była jako działka nr [...] o pow. [...] ha i stanowiła tereny kolejowe. Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdzony został podział ww. działki m.in. na działkę nr [...], z której w wyniku decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powstała m.in. działka nr [...]. Organ I instancji ustalił ponadto, że działka nr [...] wchodziła w skład drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - [...]. Droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. powyższej drodze nadano nr [...], zaś jej aktualny przebieg pozostał bez zmian. Dla działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1989 r. prowadzona była księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa (administracja kolejowa). Na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że na dzień 31 grudnia 1998 r. podmiotem władającym tą działką były P. Organ ustalił także na podstawie m.in. mapy ewidencyjnej, że działka nr [...] stanowiła tereny kolejowe, a działka nr [...] powstała z kolejnych podziałów wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...] i [...] (dawna ul. [...]). Drogi te zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1987 r. zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Z porozumienia z dnia 12 stycznia 1989 r. zawartego pomiędzy Naczelnikiem Miasta i Gminy [...] a Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w [...] wynika, że odcinki dróg wojewódzkich położone w granicach administracyjnych miasta [...], m.in. ul. [...] przekazano Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Wskazano w nim również, że wymienione w nim ulice są zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Wojewoda stwierdził, że brak jest jednak dokumentów potwierdzających ten fakt, w związku z powyższym uznał, że w dniu podpisania porozumienia ul. [...] była drogą gminną. W ocenie Wojewody sposób przekazania i uzyskanie w jego konsekwencji przez m.in. ul. [...] (obecnie [...]) kategorii drogi powiatowej z formalnoprawnego punktu widzenia było jak najbardziej zasadne. Organ I instancji ustalił, że ul. [...] przebiegała przez tereny kolejowe i dochodziła do drogi wojewódzkiej nr [...], która przebiega przez [...]. W ocenie Wojewody trudno określić czy odcinki dróg przebiegających przez [...] stanowią ciąg drogi nr [...] relacji [...] - [...], tym bardziej, że u. [...] i ul. [...] były zaliczone zgodnie z uchwałą z dnia [...] września 1987 r. do kategorii dróg gminnych i na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły mienie gminne. Ponadto w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła tereny kolejowe, jej właścicielem był Skarb Państwa a władającym P. Powyższe oznacza zdaniem Wojewody, że ul. [...] nie wchodziła w skład drogi zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich, a zatem nie stała się drogą powiatową, nie leżała w ciągu drogi nr [...], gdyż musiałaby przebiegać przez tereny kolejowe Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat S. Minister Skarbu Państwa rozpatrując sprawę niniejszą wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. przedmiotowego mienia Skarbu Państwa z uwagi na to, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosty S. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość ta stała się własnością Powiatu S. Powyższa decyzja Ministra Skarbu Państwa została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 225/13, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 365/14. Ponownie rozpatrując sprawę Minister stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do nabycia spornej nieruchomości przez Powiat S. w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) z uwagi na to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie znajdowała się ona we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Powiat S., tj. Zarządu Drogowego w [...]. Minister podniósł, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna działka nr [...], w wyniku podziału której powstała działka nr [...] stanowiła tereny kolejowe. Z odpisu dawnej księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem tej nieruchomości był Skarb Państwa-administracja kolejowa, zaś z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 31 grudnia 1998 r. wynika, że władającym jest P. w [...]. W ocenie Ministra brak dokumentacji potwierdzającej samodzielne władztwo nad nieruchomością oznacza, że pozostawała ona w nieformalnym posiadaniu Zarządu Drogowego w [...], a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 60 ww. ustawy, bowiem pojęcia "władania" występującego w art. 60 nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być zdaniem Ministra podstawą do zastosowania art. 60 albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Organ II instancji podkreślił, że porozumienia z dnia 29 czerwca 1989 r., z dnia 29 września 1989 r. i z dnia 12 października 1989 r. zawarte odpowiednio pomiędzy Naczelnikiem Miasta i Gminy [...], [...], [...] a Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w [...] dotyczące zarządzania nieruchomościami nie mogą zastąpić samodzielnego władztwa nad nieruchomością w rozumieniu art. 60 ustawy. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat S. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 22 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość położona w ciągu drogi relacji [...] - [...], została przekazana skarżącemu. Podstawą przekazania zaś spornej nieruchomości musiało być uprzednie ustalenie, ze grunt spełnia warunki do przejścia na własność skarżącego w trybie art. 60 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. W świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. "Władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ustawa z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Niemniej jednak, stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zwanej dale "u.d.p." (t.j. Dz.U. z 2013 r., Nr 260), który stanowi, że: Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80). Przepis art. 2a u.d.p. stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.). Regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 u.d.p., a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 u.d.p. (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117). Zatem gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem- nieruchomością drogową w rozumieniu u.d.p., stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Stan taki nie mógł więc być przesłanką negatywną do zastosowania art. 60 ustawy. W przypadku zatem zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Podobnie jak w przypadku zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdzie jednostka samorządu terytorialnego nabywa grunt stanowiący własność osób fizycznych zajęty pod część drogi publicznej, będący w faktycznym władaniu zarządcy drogi bez ustanowienia formalnego władztwa. Sporna nieruchomość wchodząca w skład działki nr [...] znajdowała się formalnie we władaniu P., ale część tej nieruchomości była faktycznie zajęta pod drogę publiczną nr [...], poprzednio nr [...] (pas drogowy drogi relacji [...] - [...]), nad którą zarząd sprawowała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], Zarząd Dróg w [...], którego następcą prawnym jest Zarząd Dróg Drogowych w [...]. Powyższą okoliczność potwierdza Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, błędnie uznając jednak, że przez to, iż pozostawała ona w dniu 31 grudnia 1998 r. w nieformalnym posiadaniu Zarządu Drogowego w [...], bez tytułu prawnego, nie jest możliwa jej komunalizacja w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dodać należy, że w piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r. P. S.A. również potwierdza, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego nr [...] relacji [...] – [...] (karta 128 akt administracyjnych). Zasadnicze znaczenie zaś w niniejszej sprawie dla potwierdzenia władania przedmiotową nieruchomością przez Zarząd Drogowy w [...] ma protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 22 stycznia 1999 r., którym przekazano Powiatowi S. drogi powiatowe, m.in. drogę powiatową nr [...] relacji [...] – [...]. Protokół ten został sporządzony na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027 ze zm.). Celem tego rozporządzenia było dokonanie reorganizacji istniejących struktur organizacyjnych administracji drogowej w celu przejęcia ich z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym rozporządzeniem z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone w: 1. jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku Nr 1 do rozporządzenia, 2. jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku Nr 2 do rozporządzenia, 3. jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia. Natomiast według § 3 tego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1 - powstałych w wyniku reorganizacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. OPS 5/05 Nie ulega wątpliwości, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. datą graniczną przekształcenia dotychczasowych dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej był 31 grudnia 1998 r. Z tym dniem dotychczasowe jednostki zarządu drogami publicznymi zostały przekształcone w jednostki organizacyjne wskazane w § 1 rozporządzenia. Związane z tym było także przygotowanie do przesunięcia do przekształconych jednostek niezbędnej kadry pracowniczej. Dostosowywanie organizacyjne jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej pociągało za sobą z reguły utworzenie na bazie dotychczasowej jednostki organizacyjnej dwóch lub więcej jednostek zarządu dróg co wymagało także fizycznego podziału posiadanego przez te jednostki majątku i określenie na dzień 31 grudnia 1998 r. jakie jego składniki wchodzą w skład wydzielonych w wyniku reorganizacji jednostek. Właśnie dla tego celu potrzebne były protokoły zdawczo-odbiorcze - by odzwierciedlić stan faktyczny władania mieniem - które miały być sporządzone na 31 grudnia 1998 r., po to by z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego, które przejmowały państwowe jednostki organizacyjne służb drogowych zostały uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa znajdującym się we władaniu tych jednostek. Tak więc, mimo iż przepisy rozporządzenia a zwłaszcza jego § 3 nie dawały bezpośredniej podstawy prawnej do nabycia majątku państwowego przez samorządy, to sporządzone na ich podstawie protokoły zdawczo-odbiorcze, odzwierciedlając stan faktyczny władania tym mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia. Sąd zauważył, że przekształcone z dniem 31 grudnia 1998 r. jednostki organizacyjne służby drogowej pozostawały nadal jednostkami państwowymi, z przeznaczeniem do zarządzania określonego rodzaju drogami publicznymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały one przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc w dniu 31 grudnia 1998 r. te zreformowane jednostki - jeszcze państwowe - weszły również we władanie przypadającego im mienia, do którego prawo miała dotąd jednostka, na bazie której zostały one powołane w zakresie określonym protokołami zdawczo-odbiorczymi. Odzwierciedlają one stan władania mieniem Skarbu Państwa przez zreformowane jednostki zarządu dróg na dzień 31 grudnia 1998 r. W świetle powyższego nasuwa się wniosek, że w sprawie o stwierdzenie przez wojewodę nabycia mienia, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Jako dokument urzędowy protokół zdawczo-odbiorczy wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to zgodnie z art. 76 par. 3 Kpa może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Dotąd jednak dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, organ administracyjny w prowadzonym postępowaniu winien dokument ten uwzględnić jako miarodajny dowód w sprawie. Wskazać należy, że sporządzenie protokołu było czynnością przygotowawczą, odzwierciedlającą stan faktyczny mienia, a więc swego rodzaju inwentaryzacją obrazującą stan władania mieniem przez zreorganizowane na dzień 31 grudnia 1998 r. jednostki po byłej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych. W rozpoznawanej sprawie taki protokół został sporządzony jak wskazano wyżej w dniu 22 stycznia 1999 r. i organy orzekające winny wziąć jego istnienie pod uwagę w kontekście zobrazowania stanu władania przedmiotową drogą przez Powiat S. w dacie 31 grudnia 1999 r. Organ zarówno pierwszej jaki i drugiej instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien dokonać właściwej wykładni omówionych przepisów i przy jej zastosowaniu ocenić przesłanki z art. 60 ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.