I SA/Wa 1115/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. działającego w imieniu Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] wydanej w sprawie uwłaszczenia [...] d. [...] SA działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), decyzją z dnia 29 września 2003 r. nr 435/03 z stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] d. [...] SA prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] i oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, budowli i urządzeń położonych na tym gruncie. Od decyzji tej odwołania złożyli: [...] Organizacja [...], Muzeum [...], Muzeum [...] W. oraz Prezydent W. działający jako organ gminy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] umorzył postępowania odwoławcze, wobec wniesienia ich przez podmioty nieposiadające przymiotu strony. W wyniku skarg na decyzję Ministra Infrastruktury, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: - prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/05 oddalił skargę [...] Organizacji [...], -prawomocnym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/05 odrzucił skargę Muzeum [...] W., - prawomocnym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/05 odrzucił skargę Muzeum [...]. Pismem z dnia 11 stycznia 2008 r. Prezydent W. działając w imieniu Skarbu Państwa, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Prezydent W., działając w imieniu Skarbu Państwa, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że badając ponownie sprawę, należy podtrzymać merytoryczne ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jako "nieruchomość [...]", oraz istniało prawo zarządu do gruntu wynikające w szczególności z decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu. W świetle § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), decyzja ta stanowi dokument wskazujący na istnienie prawa zarządu, na co wskazano już w zaskarżonej decyzji. Twierdzenie wnioskodawcy, iż ww. decyzja z dnia [...] lipca 1969 r. jest bezprzedmiotowa i nie może być podstawą do uznania za dokument, z którego wynika prawo zarządu, jest sprzeczne z postanowieniami przytoczonego rozporządzenia Rady Ministrów. Minister Infrastruktury stwierdził również, że w obiegu prawnym istniała ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] odmawiająca komunalizacji nieruchomości z mocy prawa; kwestia, czy decyzja ta jest prawidłowa i czy prawidłowe są użyte w niej argumenty, nie należy, zdaniem organu, do niniejszego postępowania. Uwłaszczona jednostka w dniu 5 grudnia 1990 r. była państwową osobą prawną, ponieważ aktem notarialnym z dnia [...] września 1990 r. dotychczasowe przedsiębiorstwo o nazwie [...] d. [...] zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa i do dnia 5 grudnia 1990 r. wszystkie akcje były własnością Skarbu Państwa. Wynika z tego, że spełnione były przesłanki uwłaszczenia określone w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i organ wojewódzki był właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej. W świetle tego przepisu uwłaszczenie dotyczy stanów prawnych i nie ma związku z faktycznym korzystaniem z terenu. Odnosząc się do kwestii podniesionej przez Prezydenta [...] W. - uprawnień Muzeum [...], co ma stanowić przeszkodę do uwłaszczenia, Minister Infrastruktury stwierdził, że w stosunku do dokumentów z lat 1982 i 1983 należy podtrzymać stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji; dokument z dnia 7 czerwca 1982 r. jest pismem do Prezesa Zarządu Głównego Towarzystwa Przyjaciół W. i wskazuje na ustalenia narady, iż Muzeum [...] przejmie od [...] W. budynki wraz z wyposażeniem; dokument ten nie stanowi więc decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa; wskazano w nim także, iż wcześniej Naczelny Architekt W. wydał postanowienie z dnia [...] marca 1982 r. [powinno być, zdaniem organu, z dnia [...] marca 1982 r.] w sprawie przekazania terenu [...] w gestię Muzeum [...]; w tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w świetle której tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym tylko w użytkowanie (art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy), a innym osobom w użytkowanie wieczyste; przekazanie to w dniu [...] marca 1982 r. przez Naczelnego Architekta W. "w gestię Muzeum [...]", pomijając brak powołania się na przepis ustawowy, nie jest jednak równoważne prawu użytkowania w rozumieniu przytoczonej ustawy; odnośnie ww. dokumentu Naczelnego Architekta W. (i innych z 1982 r. oraz protokółów zdawczo-odbiorczych) wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. prawomocnym wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/05 oddalającym skargę [...] Organizacji [...], w ramach której działa Muzeum [...]; Sąd uznał, iż z dokumentów tych nie wynikają uprawnienia prawnorzeczowe do gruntu jak również nie kreują one uprawnień [...] do bycia stroną postępowania uwłaszczeniowego; Sąd wskazał też, że nie ma znaczenia faktyczne posiadanie nieruchomości, oraz, że powoływana [przez wnioskodawcę] decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 1982 r. nie była decyzją w rozumieniu kpa; w wyroku z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/05 odrzucającym skargę Muzeum [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Muzeum, jako działające w strukturach [...] nie wykazało, aby było uprawnione do występowania w imieniu [...] Organizacji [...]; załączone przez wnioskodawcę protokóły zdawczo-odbiorcze środka trwałego z dnia 30 czerwca 1983 r. powołują się na ww. postanowienie Naczelnego Architekta W. i dotyczą przekazania budynków, instalacji, maszyn i urządzeń - protokoły te nie dotyczą przekazania gruntu i tym samym nie kreują prawa użytkowania do gruntu, co byłoby niezgodne z ww. ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. Minister Infrastruktury, odnosząc się do dokumentów z lat 1982 i 1983, stwierdził, iż brak podstaw do uznania, aby Muzeum [...] lub [...] Organizacja [...] posiadały prawo rzeczowe do gruntu, co wówczas byłoby przeszkodą do uwłaszczenia, na co wskazano też w zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury podał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano dodatkowo na dokument z 1984 r. dotyczący wezwania do zapłaty, adresowany do Muzeum [...] - jest to kopia pisma Urzędu W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 13 września 1984 r. zatytułowanego "Wezwanie do zapłaty", adresowana do Muzeum [...], i dotycząca wezwania do zapłaty za lata 1983 - 1984 za "wieczyste użytkowanie" terenu przy ul. [...]. Na dokument ten poprzednio wskazywało Muzeum [...] we wniosku z dnia 24 października 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej organu wojewódzkiego; sprawa została załatwiona decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, wobec braku przymiotu strony. Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko co do dokumentu finansowego o ww. wezwaniu do zapłaty; dokument ten jest dokumentem finansowym i nie ustanawia żadnych praw rzeczowych do nieruchomości; użyty zwrot "wieczyste użytkowanie" jest przy tym nieprawidłowy - przekazanie terenu w miastach w owym czasie organizacjom społecznym mogło dotyczyć tylko użytkowania, a nie użytkowania wieczystego, co już wyżej okazano, a ponadto Muzeum [...] nie posiada żadnego dokumentu o nabyciu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości; w trakcie niniejszego postępowania nie stwierdzono też istnienia takiego dokumentu; użyty powyższy nieprawidłowy zwrot wskazywałby na faktyczne korzystanie z lokali, co potwierdzałoby wezwanie do dokonania wpłaty na Fundusz Mieszkaniowy W. Minister Infrastruktury, podkreślił, że dokument finansowy nie jest dokumentem ustanawiającym prawa rzeczowe do nieruchomości dla Muzeum [...]. W tej sytuacji, zdaniem Ministra Infrastruktury, wobec spełnienia przesłanek uwłaszczeniowych i niestwierdzeniu naruszenia praw osób trzecich - Muzeum [...] oraz [...] Organizacji [...] - nie ma podstaw do uznania, aby decyzja uwłaszczeniowa była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a z akt nie wynika, aby istniały inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W.; zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 i 110 kpa oraz art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] d. [...] SA prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz nieodpłatnego nabycia prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. 3. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] wydanej w sprawie uwłaszczenia [...] d. [...] SA działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...]. Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja, o której stwierdzenie nieważności wniesiono, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym, ocenie prawnej podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w tym przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ ten nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Art. 156 § 1 kpa, wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco. 5. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego; nie narusza to praw osób trzecich, natomiast art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), w ust. 1 określał zasady, jakie stosuje się w nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, natomiast w ust. 4 stwierdzał, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich. W art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zdecydował, m. in., że szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach, określi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W oparciu o to upoważnienie ustawowe zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120); w § 4 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia stwierdzono, że "właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: ... 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,...". Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że aby można było wydać decyzję uwłaszczeniową, nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. musiała stanowić własność Skarbu Państwa oraz musiało istnieć prawo zarządu do tego gruntu. 6. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury wynikające z akt administracyjnych sprawy, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz, że istniało prawo zarządu do gruntu tej nieruchomości wynikające z decyzji z dnia [...] lipca 1969 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Skoro zaś uwłaszczona jednostka w dniu 5 grudnia 1990 r. była państwową osobą prawną, ponieważ aktem notarialnym z dnia [...] września 1990 r. dotychczasowe przedsiębiorstwo o nazwie [...] d. [...] zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa - oznacza to, że spełnione były przesłanki uwłaszczenia, określone w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 7. Zawarte przez ustawodawcę zarówno w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak również w art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzenie, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, oznacza przesłankę negatywną uwłaszczenia, przy zaistnieniu której uwłaszczenie nie może nastąpić. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że prawa osób trzecich, to prawa rzeczowe (prawa do rzeczy), które inne osoby mogą przeciwstawić prawu zarządu państwowej osoby prawnej bądź prawu własności Skarbu Państwa; naruszenie tych praw w postępowaniu uwłaszczeniowym, czyli nieuwzględnienie ich przez organ, uniemożliwiłoby osobie trzeciej podjęcie działań zwalczających uwłaszczenie państwowej osoby prawnej. Stronami postępowania uwłaszczeniowego są: Skarb Państwa, państwowa osoba prawna twierdząca, że w dniu wejście w życie przedmiotowej ustawy posiadała daną nieruchomość w zarządzie, oraz podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe, czyli własność lub użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organu, iż dokument finansowy z 1984 r. dotyczący wezwania do zapłaty, jak również dokumenty z lat 1982 - 1983 znajdujące się w aktach sprawy - nie są dokumentami ustanawiającymi prawa rzeczowe do nieruchomości. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia oraz nie stwierdzono naruszenia praw osób trzecich, Sąd podzielił pogląd Ministra Infrastruktury, iż nie było podstaw do uznania, aby decyzja uwłaszczeniowa była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, i że nie zaistniały inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.