I SA/Wa 1115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającej J. S. przyznania zasiłku celowego na miesiąc grudzień na łączna kwotę [...] zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Skarżąca J. S. w grudniu 2009 r. złożyła do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. łącznie 13 wniosków (12 wniosków złożonych w dniu 7 grudnia 2009 r. oraz 1 wniosek złożony w dniu 18 grudnia 2009 r.), w których wniosła o przyznanie: zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup obuwia skórzanego, zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup niezbędnej odzieży, zasiłku celowego w wysokości [...] zł.+ [...] zł. na zakup gazu oraz uregulowanie zaległości za nieopłacone dwie butle gazu, zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na doładowanie telefonu oraz opłacenie abonamentu, zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na karnet na basen oraz zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup kostiumu kąpielowego, zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup torby na kółkach, zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup wody, zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup ciśnieniomierza, zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup niezbędnych leków oraz zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup kołdry z wełny merynosa. Suma wniosków opiewa na kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił J. S. przyznania zasiłku celowego na miesiąc grudzień na łączną kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, jakie są możliwości finansowe Ośrodka odnośnie przyznawania zasiłków celowych, oraz wyjaśnił, iż zasiłek celowy w wysokości [...] zł. został przyznany J. S. odrębną decyzją nr [...], na miesiące październik-grudzień na dofinansowanie zakupu odzieży, ciśnieniomierza, wody, gazu, karnetu na basen, leków, torby na zakupy. Decyzją nr [...] przyznany został skarżącej zasiłek celowy w kwocie [...] zł miesięcznie na dożywienie, na miesiące od października do grudnia 2009 roku (poza zasiłkiem stałym i pielęgnacyjnym). Organ wyjaśnił, iż na miesiąc grudzień 2009 r. na zasiłki celowe poza zakupem obiadu dysponował kwotą 12.643 zł., którą to sumę przeznaczono dla 95 rodzin (290 osób). Ponadto organ I instancji uzasadniając podstawy wydania decyzji odmownej powołał art. 11 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), w związku z brakiem jakiejkolwiek współpracy J. S. z organem (bark możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w grudniu 2009 r.). Organ I instancji wyjaśnił również, iż skarżąca ma opłacane przez MOPS składki na ubezpieczenie zdrowotne, co pozwala korzystać jej ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ I instancji wskazał, że w 2009 roku skarżąca otrzymała świadczenia z pomocy społecznej na kwotę [...] złote ( w tym koszt składek zdrowotnych wyniósł [...] zł.) Średnio miesięcznie w 2009 roku skarżąca otrzymała zasiłki celowe na kwotę [...] + zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. miesięcznie przyznany w ramach świadczeń rodzinnych. Organ I instancji podniósł, że wymiar świadczeń musi być zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej to znaczy, że ograniczone środki należy rozdzielić między wszystkich potrzebujących, co oznacza, że w toku postępowania musi każdorazowo brać pod uwagę interes społeczny i słuszny interes strony, co nie oznacza ze każdy. J. S. wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w S., z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Skarżąca w obszernym odwołaniu opisującym jej sytuację życiową wyjaśniła, że w jej ocenie zaskarżona decyzja jest bezzasadna, stronnicza i tendencyjna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił stronie podstawy wydania decyzji odmownej. Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z akt sprawy J. S. na miesiąc grudzień 2009 r. złożyła łącznie 13 wniosków z prośbą o udzielnie pomocy materialnej na łączną kwotę [...] zł. W ocenie Kolegium żądanie zaspokojenia przez organ I instancji potrzeb na w/w kwotę jest całkowicie bezzasadne, albowiem dokonując analizy możliwości finansowych Ośrodka na powyższy cel na grudzień 2009 r., Kolegium stwierdziło, iż stanowią one kwotę 133,08 zł. na osobę/rodzinę, zaś cały budżet organu na niniejszy cel wynosił 12.643 zł. na miesiąc grudzień. Kolegium podkreśliło, iż załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Kolegium wyjaśniło, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona bowiem dać więcej, niż posiada. Kolegium zauważyło, iż udzielenie zasiłku celowego w kwocie wyższej niż przewidziana na każdego wnioskującego, znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS w S. do świadczenia tej formy pomocy innym potrzebującym. Organ odwoławczy podkreślił, iż akta sprawy wskazują, że skarżąca pozostaje w kręgu zainteresowania organu pomocy społecznej i otrzymuje systematycznie wsparcie finansowe w różnych formach, np. zasiłki celowe, na dożywianie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wśród zasad i celów pomocy społecznej zostały również wskazane możliwości odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Organ odwoławczy podniósł, ze z treści art. 11 ust 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż pracownik socjalny kilkakrotnie usiłował przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego z J. S., niemniej jednak spotykał się z odmową ze strony odwołującej. Ponadto Kolegium zauważyło, iż łączna wysokości pomocy udzielonej J.S. przez MOPS w S. na miesiąc grudzień 2009 r. wynosi kwotę [...] zł., a więc jest wyższa niż najniższa emerytura i pozwala odwołującej na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S. W uzasadnieniu skargi J. S. wskazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest całkowicie błędna. Zdaniem skarżącej jej sytuacja życiowa oraz zdrowotna uprawnia ją do otrzymywania pomocy w większym zakresie niż ta którą otrzymuje. Podniosła, że zasiłki celowe są przyznawane bez należytej wnikliwości i staranności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy na dyspozycję art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie, z którą zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja podejmowana przez organ administracji w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo wykazało, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zasiłek celowy można przyznać wyłącznie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Organ pomocy społecznej i organ odwoławczy w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji przedstawiły argumenty przemawiające za odmową przyznania J. S. zasiłku celowego na miesiąc grudzień na łączna kwotę [...] zł. Organy obu instancji wskazały, ze łączna wysokości pomocy udzielonej J. S. przez MOPS w S. na miesiąc grudzień 2009 r. wynosi kwotę [...] zł. Skarżąca poza zasiłkiem stałym w wysokości [...] zł. i pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł (łączny miesięczny dochód J. S. to [...] zł.) otrzymała zasiłek celowy w wysokości [...] zł. przyznany odrębną decyzją nr [...], na miesiące październik-grudzień na dofinansowanie zakupu odzieży, ciśnieniomierza, wody, gazu, karnetu na basen, leków, torby na zakupy oraz zasiłek celowy w kwocie [...] zł miesięcznie na dożywienie, na miesiące od października do grudnia 2009 roku przyznany decyzją nr [...]. Organy wskazały, że wysokość świadczenia na zaspokojenie bieżących potrzeb skarżącej jest limitowana przez ilość osób pobierających tego rodzaju świadczenie i ograniczony budżet Ośrodka pozostawiony organowi do dyspozycji na miesiąc grudzień 2009 r., opiewający na kwotę 12.643 zł., co stanowi kwotę 133,08 zł. na osobę/rodzinę. Przyznane skarżącej zasiłki znacznie tę kwotę przekraczają. Ze stosowanych odpowiednio art. 2, art. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojeniu ich niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się rodzin, a nie zapewnienie im dożywotniego utrzymania bądź podwyższenia istniejącego niskiego dochodu. Sąd zauważa, że nie ma sporu, co do tego, że sytuacja osobista (zdrowotna, mieszkaniowa, finansowa) J. S. jest trudna i że opieka społeczna przyznaje świadczenia w niskiej wysokości przez co nie zaspokaja wszystkich zgłaszanych przez skarżącą potrzeb. Rzecz jednak w tym, że celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie świadczeniobiorców. Skarżąca oczekuje zaś zapewnienia jej utrzymania, o czym świadczą złożone przez nią wnioski o pomoc finansową na grudzień 2009 r., opiewające na kwotę [...] zł. Należy zauważyć, że Organ uwzględnia trudną sytuację osobistą, zwłaszcza zdrowotną i mieszkaniową skarżącej. J. S. od wielu lat korzysta z różnych form pomocy społecznej, zwłaszcza świadczeń pieniężnych. Skoro J. S. w niniejszej sprawie otrzymała wsparcie finansowe w wysokości zdecydowanie wyższej od średniej pomocy pieniężnej przypadającej na jednego wnioskodawcę, to nie można zarzucić organowi dysponującemu ograniczonym budżetem (z racji realizacji zadań w małym mieście) dowolności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Stosownie do art.3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej - "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie oba organy przy wydaniu decyzji dotyczącej J. S. wskazane wyżej kryteria uwzględniły. Kwestionowana przez skarżącą decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego. Skarżąca od wielu lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej. Jej sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom opieki społecznej, skarżącej udzielana jest wszechstronna pomoc. Istotną kwestą jest to, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż pracownik socjalny kilkakrotnie usiłował przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego z J. S., niemniej jednak spotykał się z odmową ze strony odwołującej. Organ uzasadniając podstawy wydania decyzji odmownej powołał art. 11 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z brakiem jakiejkolwiek współpracy J. S. z organem (bark możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w grudniu 2009 r.). Należy zauważyć, że organ odwoławczy omyłkowo w części opisowej wskazał, że została przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego w dniu 28 grudnia 2009 r. jednakże uchybienie to ma wpływ na jakość uzasadnienia bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. Dokonując rozważań organ odwoławczy już odniósł się do kwestii braku współpracy J. S. z organem, a zatem braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w grudniu 2009 r. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Sam fakt odmowy podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Skarżący ma obowiązek współdziałania z organem i musi mieć świadomość, że pozytywne rozstrzygnięcie jego wniosku jest zależne również od tego, czy będzie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu. Organy należycie uzasadniły swoje stanowisko, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że przekroczone zostały granice uznania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.