I SA/Wa 1116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. i M. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Ministra Rozwoju Pracy i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] marca 2021 r., nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako: Wojewoda, organ I instancji) z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na cele inwestycji drogowej. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Nieruchomość położona w gminie [...] , obręb [...] , oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] września 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr 182 i nr 184, realizowanej w ramach inwestycji pn. "Budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr 182 i 184: część 1 od drogi powiatowej [...] do DW 182 w systemie zaprojektuj i wybuduj" oraz pn. "Budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr 182 i 184: część 2 od DW 184 do drogi powiatowej [...] w systemie zaprojektuj i wybuduj" (dalej: decyzja zrid). Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] , działając na podstawie art. 18 ust. 1, ust. 1c i ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej: specustawa drogowa) w związku z art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), ustalił: 1) na rzecz H. B. i M. B. (dalej: skarżący, strona) odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości przeznaczonej na cele inwestycji, polegającej na budowie obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr 182 i nr 184, realizowanej w ramach inwestycji pn. "Budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr 182 i 184: część 1 od drogi powiatowej [...] do DW 182 w systemie zaprojektuj i wybuduj" oraz pn. "Budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr 182 i 184: część 2 od DW 184 do drogi powiatowej [...] w systemie zaprojektuj i wybuduj", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] , gmina [...] , zapisanej w księdze wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] jako współwłasność skarżących na zasadach majątkowej wspólności ustawowej małżeńskie, w kwocie [...] zł, 2) na rzecz Banku [...] S.A. odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa hipoteki umownej, ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł, 3) odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, 4) orzekł, że wypłata odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 i 2 decyzji, nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, a dokona jej Zarząd Województwa [...] , reprezentowany przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości pierwotnie w sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. operat szacunkowy z 22 listopada 2018 r. na kwotę [...] zł. Strona do tego operatu złożyła zastrzeżenia w piśmie z 21 marca 2019 r., w którym zakwestionowała przyjęte przez biegłego transakcje porównawcze, wycenę nieruchomości oraz produkcji rolniczej. Biegły ustosunkował się do tych zastrzeżeń w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. Następnie strona złożyła własny operat szacunkowy z 3 czerwca 2019 r. na kwotę [...] zł, a pismem z 31 lipca 2019 r. wniosła o uwzględnienie transakcji nieruchomościami podobnymi załączonymi do tego pisma. Biegły J. W. w piśmie z 5 listopada 2019 r. ustosunkował się do kolejnych uwag strony. Organ I instancji wskazał, że z uwagi na utratę ważności operatu z 22 listopada 2018 r. biegły sporządził kolejny operat szacunkowy z 20 marca 2020 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu z dnia wydania decyzji zrid (tj. [...] września 2018 r.) i według jej aktualnej wartości rynkowej na kwotę [...] zł. W ocenie Wojewody biegły w ww. operacie szacunkowym prawidłowo określił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i stan zagospodarowania. Przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] , zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. nieruchomość oznaczona nr [...] o powierzchni [...] ha położona jest na obszarze przeznaczonym w części pod grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej, a w części pod tereny upraw rolnych. Biegły wyjaśnił, że przy wycenie przedmiotowej nieruchomości będzie miała zastosowanie zasada korzyści, gdyż przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). W związku z tym dokonał analizy 17 transakcji gruntami nabytymi na cele drogowe, wybierając je z powiatów: wielkopolskiego i międzychodzkiego, w oparciu o które dokonał dalszych wyliczeń. Za cechy mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał lokalizację ogólną wraz z zurbanizowaniem otoczenia, rodzaj i wagę drogi oraz rodzaj gruntów otaczających. Biegły dokonał wyceny podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy sporządzony przez J. W. zawiera czytelne uzasadnienie, w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej, w tym opisy i oceny nieruchomości porównawczych o cenach maksymalnych i minimalnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego oraz ocenę operatu jako spójny, kompletny i logiczny. Poza tym organ I instancji uznał, że kontrolowany operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek rachunkowych, wskazuje metodę wyceny, czynniki kształtujące ceny transakcyjne, uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym, jak również został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami przez biegłego J. W. , wpisanego do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych uprawnionych do szacowania nieruchomości. Odnosząc się do uwag i zastrzeżeń złożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego Wojewoda uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W piśmie z 24 kwietnia 2019 r. biegły wyjaśnił bowiem, że w przypadku metody korygowania ceny średniej rzeczoznawca zobowiązany jest opisać nieruchomości tylko w odniesieniu do ceny minimalnej i maksymalnej. Jednak dla zapewnienia stronie pełnej przejrzystości biegły przedstawił numery aktów notarialnych i działek geodezyjnych. Uwagi dotyczące błędnie przyjętych współczynników korygujących uznał za niezasadne wobec zasad wyceny w przypadku rozkładów asymetrycznych i potrzebie uwzględniania przez współczynniki korygujące okoliczności pośrednich do bazy komunikacyjnej, a potrzeba rozszerzenia analizy na rynek województwa [...] wynikał z braku występowania transakcji drogowych w formie aktów notarialnych na terenie powiatu nowotomyskiego i międzychodzkiego w wybranym okresie czasu. W odniesieniu do uwag o ekwiwalencie za ewentualne uprawy biegły wyjaśnił, że decyzja zrid została wydana [...] września, czyli w okresie, w którym sezon rolniczy jest zakończony, a zasiewy ozime dokonywane są na ogół na przełomie września i października. W piśmie z 5 listopada 2019 r., odnoszącym się do operatu strony z 3 czerwca 2019 r., rzeczoznawca majątkowy J. W. wyjaśnił, że właściwym jest uwzględnienie celu, dla których przejmowane są nieruchomości rolne decyzją zrid, co wyłącza uwzględnienie dróg gminnych oraz leżących w sąsiedztwie autostrady A2, której sąsiedztwo wpływa na wartość gruntów sąsiednich. W kwestii tworzenia bazy transakcji drogowych biegły zanegował przyjmowanie wszelkich znanych transakcji wykupu gruntu pod drogi ze względu na potrzebę doboru transakcji dobrze przeanalizowanych i adekwatnych do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Nadto akty notarialne wykupu gruntów pod drogi obejmują grunty o faktycznym przeznaczeniu drogowym, jak również grunty o innym przeznaczeniu o wartości przewyższającej wartość gruntów drogowych z racji stosowania zasady korzyści, opisanej zarówno w operacie z 22 listopada 2018 r., jak i w operacie z 20 marca 2020 r. Biegły zauważył również, że najwyższe ceny zawarte w operacie strony z 3 czerwca 2019 r. to transakcje wykupu gruntu wraz z nakładami i nasadzeniami lub grunty o przeznaczeniu innymi niż drogowe, tak więc są nieodpowiednie do przyjęcia w procesie wyceny. Ponadto transakcja z pozycji nr 11 jest z daty po sporządzeniu operatu z 22 listopada 2018 r., a pozostałe pozycje mieszczą się w zakresie rozpiętości cen zaprezentowanych w próbce porównawczej negowanej niezasadnie przez stronę. Jednocześnie organ I instancji zauważył, że operat złożony przez stronę z 3 czerwca 2019 r. utracił swoją aktualność i nie może być uznany za dowód w sprawie. Wojewoda ustalił również, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej na przedmiotowej nieruchomości ciążyła hipoteka ustanowiona na rzecz Banku [...] S.A. Zgodnie z zaświadczeniem tego Banku z 10 czerwca 2020 r. zadłużenie skarżących na dzień jego wydania wynosi [...] zł. Kwota ustalonego odszkodowania należnego stronie przewyższa zadłużenie wskazane przez wierzyciela hipotecznego i pozwoliła na spłatę należności. Organ I instancji nie znalazł też podstaw do powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Strona otrzymała zawiadomienie o wydaniu decyzji zrid [...] września 2018 r., natomiast wolę przekazania nieruchomości na warunkach określonych w ww. przepisie przekazała dopiero po przekroczeniu wymaganego terminu 30 dni, tj. 14 stycznia 2019 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. złożyli skarżący, zarzucając naruszenie: - art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z 20 marca 2020 r., pomimo że operat został sporządzony z naruszeniem zasad dotyczących wyceny nieruchomości oraz standardów zawodowych, - art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu z pominięciem istotnych przepisów prawa w zakresie postępowania dowodowego i zasad wyceny nieruchomości, - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskutek bezkrytycznego oparcia się na operacie szacunkowym, - art. 8 k.p.a. poprzez niebaczenie organu na prawo strony do należytego załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, pomimo że przedmiotowy operat został sporządzony z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących wyceny nieruchomości wynikających z przepisów prawa oraz ze standardów zawodowych, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, - art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania, pomimo że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących wyceny nieruchomości wynikających z przepisów prawa oraz ze standardów zawodowych, - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie operatu z 20 marca 2020 r. jako dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji powyższych zarzutów strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, który zostanie przestawiony organowi II instancji niezwłocznie po jego otrzymaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Minister decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania skarżących, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 20 marca 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. (uprawnienia nr 173). Opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił, że jest ona położona w miejscowości [...] , gmina [...] , powiat [...] , województwo [...] . Działka nr [...] stanowiła teren rolny. Dojazd do nieruchomości odbywał się po drodze nieurządzonej - gruntowej. Działka nie posiadała dostępu do uzbrojenia technicznego. Ukształtowanie terenu było płaskie, natomiast kształt nieregularny. Część działki, która została wywłaszczona (tj. nr [...]), była niezabudowana, stanowiła teren rolny i nie znajdowały się na niej żadne nakłady budowlane oraz nasadzenia roślinne. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W celu ustalenia możliwości zastosowania "zasady korzyści" biegły dokonał analizy rynku nieruchomości dla przeznaczenia aktualnego na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i alternatywnego, tj. wynikającego z celu wywłaszczenia, a więc odpowiednio rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne oraz rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. W pierwszej kolejności rzeczoznawca objął analizą rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne, położonych na terenie gminy [...] . Dla szerszego zobrazowania rynku nieruchomości przeanalizował transakcje zawarte w okresie ostatnich trzech lat. Z uwagi na zaobserwowaną stabilizację na rynku nieruchomości podobnych zestawionych do analizy, cen nie korygowano o trend czasowy. Na tak zdefiniowanym rynku odnaleziono 16 transakcji, w których ceny kształtowały się w przedziale od 1,16 zł/m2 do 11,32 zł/m2, przy cenie średniej 4,60 zł/m2. Następnie biegły zbadał rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, położonych na terenie gminy [...] . Analiza rynku nieruchomości drogowych wykazała, że na terenie gminy [...] nie odnotowano w ostatnich latach transakcji gruntami drogowymi. Z tego względu analizie poddano obszar całego województwa [...] , skupiając się najbardziej na trenach zlokalizowanych w pobliżu szacowanych gruntów, w gminach o podobnej wielkości. Z uwagi na niską częstotliwość występowania transakcji pod drogi, analizę rozszerzono na okres od stycznia 2017 r. do dnia wyceny. Stwierdzono, że ceny uzyskiwane w transakcjach gruntami przeznaczonymi pod drogi korelowały z ogólną sytuacją na rynku nieruchomości, z zauważalną od kilku lat stabilizacją cen. Wobec powyższego nie korygowano zaistniałych cen ze względu na upływ czasu. Biegły utworzył zbiór 17 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, w których ceny kształtowały się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 45,81 zł/m2, przy cenie średniej 24,74 zł/m2. Po porównaniu średniej ceny jednostkowej dla aktualnego przeznaczenia nieruchomości (tereny rolne) oraz dla alternatywnego przeznaczenia nieruchomości (grunty komunikacyjne), zgodnie z "zasadą korzyści", wartość nieruchomości określono według przeznaczenia alternatywnego. Podkreślono ponadto, że biegły przyjął do wyceny 17 transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, położonymi na terenie powiatów wągrowieckiego, wolsztyńskiego, obornickiego, wielkopolskiego, rawickiego, krotoszyńskiego, ostrowskiego oraz pleszewskiego, w których ceny kształtowały się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 45,81 zł/2, przy cenie średniej 24,74 zł/m2. Rzeczoznawca wyjaśnił, że podstawowe cechy waloryzujące, mające wpływ na wartość nieruchomości drogowych to: lokalizacja ogólna (waga procentowa atrybutu 35%), rodzaj i waga drogi (waga procentowa atrybutu 25%) oraz rodzaj gruntów otaczających (waga procentowa atrybutu 40%). Na stronie 22 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych, a na stronie 21 opisano transakcje, w których nieruchomości osiągnęły cenę minimalną i maksymalną. Następnie określono wartość współczynników korygujących oraz obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę 24,12 zł/m2. Wartość rynkową działki gruntu nr [...] obliczono na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne w niniejszej sprawie odszkodowanie. W ocenie Ministra, aby dokonać oceny ww. dowodu na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2004 r.). Minister przywołał przepis art. 134 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Natomiast stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Minister, rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, wskazał, że ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.g.n. i rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Podkreślono, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości nr [...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] biegły prawidłowo przeanalizował transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym oraz transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym i uznał, że korzystniejsza dla wywłaszczonego jest wartość rynkowa nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia. Zatem zgodnie z "zasadą korzyści" prawidłowo przyjął do porównań transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. W ocenie Ministra dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia z 2004 r., co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód dotyczący wartości wycenianej nieruchomości. Tym samym, zdaniem Ministra, nie jest zasadny zarzut strony, że wycena wartości gruntu została zaniżona. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania stwierdzono, że nie są one zasadne, ponieważ stanowią powielenie zarzutów formułowanych na etapie postępowania przed pierwszą instancją, do których biegły odniósł się w swoim piśmie kierowanym do Wojewody [...] . Minister nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że biegły przyjął do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa. Powołując przepis art. 4 pkt 16 u.g.n., stwierdził, że w przedmiotowej sprawie biegły dokonał analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustalił cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej, przydatności rolniczej, dojazdu i dostępu do nieruchomości oraz cech użytkowych. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegły na stronie 19 operatu szacunkowego z 20 marca 2020 r. wskazał, że lokalizacja ogólna, przydatność rolnicza, dojazd i dostęp do nieruchomości oraz cechy użytkowe mają duży wpływ na uzyskiwane przez nie ceny. Zdaniem Ministra przedstawiona przez biegłego charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania wskazuje, że nieruchomości wybrane przez niego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, przydatności rolniczej, dojazdu i dostępu do nieruchomości, jak i cech użytkowych. Na tej podstawie uznać należy, że biegły prawidłowo uzasadnił wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określił cechy różniące nieruchomości. Organ odwoławczy nie doszukał się nieprawidłowości w decyzji organu I instancji oraz naruszenia przepisów procesowych zarzucanych w odwołaniu, tj. art. 7, art. 8, art. 75 i art. 80 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] marca 2021 r. wnieśli skarżący, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 7 k.p.a. polegające na braku należytego rozważenia przez organ II instancji istnienia słusznego interesu strony i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez bezkrytyczne oparcie decyzji na wadliwym operacie szacunkowym z 20 marca 2020 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia wartości przedmiotowej nieruchomości poprzez istotne jej zaniżenie i wadliwe ustalenie należnego stronie odszkodowania; 2) art. 11 k.p.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejęta przez Województwo [...] na podstawie decyzji zrid, w szczególności w zakresie wskazanych w odwołaniu błędów merytorycznych operatu szacunkowego rzeczoznawcy J. W. , w sytuacji gdy przepis ten nakazuje organowi administracyjnemu sporządzenie uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak, aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów, faktów uznanych za udowodnione i przyczyn odmowy uznania za zasadne zarzutów strony; 3) art. 8 k.p.a. polegające na odstąpieniu przez organ od utrwalonej i ujednoliconej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w sytuacji gdy ten sam organ wydał w dniach [...] marca i [...] marca 2021 r. decyzje o sygnaturach: [...] i [...] dotyczące nieruchomości sąsiednich, tj. działki nr [...] obręb [...] , gmina [...] i działki nr [...] obręb [...] , gmina [...] , co do których opinię wydawał rzeczoznawca J. W. i które to decyzje zostały uchylone do ponownego rozpatrzenia właśnie z uwagi na błędy wskazane w operacie szacunkowym; 4) art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych w oparciu o wadliwą opinię rzeczoznawcy J. W. , która to opinia została sporządzona z naruszeniem zasad dotyczących wyceny nieruchomości, a wynikających z u.g.n. oraz rozporządzenia z 2004 r. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wydana przez organ I instancji i utrzymana przez organ odwoławczy decyzja w zakresie ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę publiczną jest prawidłowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a tej ustawy przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny następuje za odszkodowaniem ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości ustalane jest decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, przy czym według art. 12 ust. 5 ww. aktu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. W świetle tej regulacji wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Cytowane odesłanie do u.g.n. zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem uzgodnień, czy rokowań prowadzonych na podstawie przepisów u.g.n. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności: jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, jak również upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi, co wymaga zaznaczenia, dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.). Zwrócić uwagę należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie z 2004 r., stanowiące akt wykonawczy do u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, ponieważ ostatecznie to organ administracji rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1999/00, LEX nr 81989). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Taka ocena, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została przeprowadzona i na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę J. W. z 20 marca 2020 r. organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie za nieruchomość nr [...] , położoną w miejscowości [...] , gmina [...] , a organ odwoławczy, w ramach kontroli instancyjnej, jak również własnych ustaleń merytorycznych, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Sąd podziela ocenę ww. operatu dokonaną przez organy co do ustaleń i wniosków końcowych, uznając je za kompletne, wiarygodne i rzetelne. Sporządzony operat, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., zawiera informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W przedmiotowej sprawie biegły zastosował do wyliczeń wartości wywłaszczonej nieruchomości podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy nieruchomości. Wartość nieruchomości wycenianej określa się poprzez korektę średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi. Doprecyzowaniem przepisów u.g.n. w tym zakresie są przepisy § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2004 r. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Dla potrzeb wyceny biegły przeanalizował 17 transakcji rynkowych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, jakie miały miejsce w okresie od stycznia 2017 r. do dnia wyceny (tabela nr 3 strona 21 operatu). Transakcje te dotyczyły gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod drogi z terenu dwóch powiatów województwa [...] – [...] i [...]. Biegły uzasadnił konieczność rozszerzenia rynku nieruchomości na rynek regionalny (str. 20 operatu). Na podstawie analizy transakcji nieruchomości podobnych biegły wyodrębnił cechy nieruchomości (mające wpływ na jej wartość), a następnie je scharakteryzował ze względu na ich możliwe stany i wpływ na wartość nieruchomości (strona 22 operatu). Rzeczoznawca wyjaśnił również wybór metody szacowania, scharakteryzował szczegółowo nieruchomości przyjęte do określenia ceny średniej, tj. nieruchomość o cenie minimalnej i maksymalnej. Jako cechy cenotwórcze dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjął: lokalizację ogólną, zurbanizowanie otoczenia (35%), rodzaj i wagę drogi (25%) oraz rodzaj gruntów otaczających (40%). Określając jej wartość rynkową na kwotę [...] zł, biegły dokonał pełnej analizy wszystkich istotnych cech szacowanej nieruchomości oraz zastosował tzw. "zasadę korzyści" (lepszy wariant), czyli wyliczył odszkodowanie według alternatywnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Sąd nie podziela więc zarzutów skargi w odniesieniu do wadliwości operatu szacunkowego biegłego J. W. z 20 marca 2020 r., a w konsekwencji błędnego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący w swoich pismach składanych w toku postępowania wyjaśniającego formułowali zarzuty wobec prawidłowości doboru nieruchomości podobnych oraz błędnego przyjęcia przez biegłego poziomu współczynników korygujących w zakresie cechy "lokalizacja i zurbanizowanie otoczenia". Rzeczoznawca, dysponując wiedzą specjalistyczną z zakresu wyceny nieruchomości, uzasadnił w operacie w sposób należyty swoje stanowisko, a wątpliwości skarżących wyjaśnił w pismach z 24 kwietnia 2019 r. i 5 listopada 2019 r. Jeszcze raz należy podkreślić, że w obecnym stanie prawnym to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości, o doborze nieruchomości podobnych przyjętych do porównania oraz cech korygujących mających wpływ na wartość nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak i standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania nie tylko swojej wiedzy specjalistycznej, ale i dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 176/19, Lex nr 2702412). Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.). Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1071/18, oba publ. CBOSA). Nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji (czy też od Sądu), jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19, Lex nr 2978263). W przedmiotowej sprawie strona nie skorzystała z takiej możliwości, nie przedłożyła zapowiadanego w odwołaniu kontroperatu szacunkowego, który byłby aktualny, ani oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie wskazała również takich zastrzeżeń, które dyskwalifikowałyby wartość dowodową operatu z 20 marca 2020 r., będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W ocenie Sądu nieuzasadniona jest ocena skarżących, że organ odwoławczy oparł się na ww. operacie, który jest wadliwy. Organy orzekające obu instancji oceniły ten dowód zgodnie z zasadą swobodnej oceny, nie dopuszczając się dowolności w tym zakresie, a Minister w swojej decyzji odniósł się, wbrew zarzutom skargi, do istotnych zarzutów odwołania. Natomiast subiektywne przekonanie o wadliwości analizowanego operatu nie może przynieść oczekiwanego przez skarżących rezultatu. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny dowodów czy sposobu uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się uchybień organów w tym przedmiocie. Tak samo niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., wobec którego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że każda sprawa administracyjna jest rozpatrywana indywidualnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Przepis art. 8 § 2 k.p.a. stanowi co prawda, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jednakże podkreślenia wymaga, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim musi być przy tym zgodna z prawem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 117/21, Lex nr 3248823, wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1513/19, Lex nr 3025607). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją podważenia przez organ odwoławczy dotychczasowej, utrwalonej, akceptowalnej przez sądy administracyjne praktyki. W ocenie Sądu orzekającego twierdzenia skarżących, że współczynnik korygujący obejmujący cechę "lokalizacja ogólna, zurbanizowanie otoczenia" zamiast w wymiarze 35%, powinien wynosić 0,3945 jest dowolne. Ustalenia w tym zakresie są domeną biegłego i ani Sąd, ani organy administracji nie mają wiedzy specjalistycznej, aby współczynniki korygujące ustalać samodzielnie. Polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech ich wagi jest nieuprawniona (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2568/19, publ. CBOSA). Jak wskazuje ostatnie orzecznictwo NSA należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie więc prawidłowości operatu szacunkowego w odniesieniu do wiadomości specjalnych następuje w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Dlatego Sąd nie uznał za niezbędne przeprowadzanie dodatkowych dowodów z dokumentów załączonych do skargi w postaci 2 decyzji kasatoryjnych wydanych w innych sprawach o odszkodowanie, w których organ odwoławczy zajął stanowisko podobne do ww. zarzutów stawianych w skardze przez stronę (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Powoływanie się w tym miejscu na inne decyzje organu odwoławczego nie jest wystarczające w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu fakt, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, nie świadczy o naruszeniu przez ten organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, tj. przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, publ. CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.