I SA/Wa 1117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i P. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. S. oraz J. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 200r, nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej w [...], gmina [...], zapisanej uprzednio w księdze wieczystej KW [...] jako własność S. B. i M. S. po połowie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...], orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej w [...], zapisanej w Księdze wieczystej KW [...] jako własność S. B. i M. S. po połowie. Działki nr [...], [...], i [...] o łącznej powierzchni [...] ha zostały opuszczone przez M. S.. Od 1960 r. grunty te leżą odłogiem i nikt się nimi nie interesuje. Wnioskiem z dnia 19 maja 2008 r. P. S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. Następnie pismem z dnia 7 września 2008 r. P. S. oraz J. S. sprecyzowali żądanie, wskazując jako podstawę swojego żądania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...], stwierdzając, że zebrane w postępowaniu dokumenty, zeznania świadków oraz wyjaśnienia stron nie potwierdzają w sposób bezsporny, aby ww. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Od wskazanej powyżej decyzji odwołania złożyli P. S. oraz J. S. podnosząc, że z zeznań świadków i zainteresowanej strony wynika, iż grunty tego gospodarstwa były uprawiane, a właściciel bywał tam prawie codziennie. Zeznania wszystkich świadków są rzeczowe, spójne, wzajemnie się uzupełniają i tworzą logiczną całość wobec czego nie ma podstaw do uznania ich za niewiarygodne. Naruszony został art. 77 § 1 Kpa, co doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że materialno-prawną podstawę decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...], stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) – zwanej dalej "ustawą" oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Minister stwierdził, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] prawidłowo zakwalifikowało przedmiotowe gospodarstwo rolne jako opuszczone, bowiem na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie ma wątpliwości, iż dawni właściciele lub ich małżonkowie, dzieci lub rodzice mieszkali poza gospodarstwem rolnym. Z dokumentów takich jak: umowa Nr [...] na dostawy skór surowych z lisów i norek hodowlanych w sezonie 1966/67; kwit skupu nr [...], kwit skupu nr [...], kwit skupu nr [...], kwit skupu [...], wynika, że właściciel zamieszkiwał w [...]. Z zeznań świadków E. B., J. S. i S. J. wynika, że M. S. nie zamieszkiwał w miejscu położenia gospodarstwa, czyli w [...], a jego miejscem zamieszkania była [...]. Nadto P. S., w swoich zeznaniach, wskazuje, że były właściciel nieruchomości nigdy na niej nie zamieszkiwał. Minister wskazał, że wątpliwości budzi spełnienie drugiej przesłanki warunkującej przejęcie gospodarstwa jako opuszczonego, tj. nie uprawianie w całości lub większej części gospodarstwa oraz poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym. Z uzasadnienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. wynika, że działki nr [...], [...], i [...] o łącznej powierzchni [...] ha zostały opuszczone przez M. S.. Od 1960 r. grunty te leżą odłogiem i nikt się nimi nie interesuje. Przesłuchani w charakterze świadków zeznali, że nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowego gospodarstwa były uprawiane, gdyż właściciel bywał tam prawie codziennie. Oświadczenia świadków są z sprzeczne z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, bowiem M. S. nie zamieszkiwał w miejscu położenia gospodarstwa, czyli w [...], a jego miejscem zamieszkania była [...]. W [...] pracował na kierowniczym stanowisku w Fabryce [...] i [...] w [...]. Z zeznań świadków E. B., J. S. i S. J., P. S. wynika, że w [...] zajmował się on hodowlą zwierząt futerkowych. W piśmie z dnia 10 lutego 2009 r. wykazywał, że hodowla zwierzą futerkowych była prowadzona w gospodarstwie w [...]. Minister uznał, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa nie były uprawiane lub co najmniej nie były poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Wątpliwe jest, czy były właściciel był w stanie pogodzić pracę zawodową w fabryce oraz hodowlę zwierząt futerkowych w [...] z prowadzeniem gospodarstwa w [...]. W ocenie organu nie można uznać, iż zeznania świadków są wiarygodne w tym sensie, że na gospodarstwie bywał prawie codziennie. Minister stwierdził, że w świetle ustaleń faktycznych i prawnych, nie można zgodzić się ze stanowiskiem stron, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. rażąco naruszyła prawo. Organ pierwszej instancji nie naruszył zasad wyrażonych w art. 7 i 77 w zw. z art. 80 Kpa. Organ ten dołożył należytej staranności, ustalając stan faktyczny oraz dokonując subsumcji prawa, wskazał również fakty i dowody, które legły u podstaw wydanej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. S. oraz J. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia prawa poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r. nie naruszała art. 2 ustawy oraz na § 1 rozporządzenia, podczas gdy okoliczności sprawy wskazuję jednoznacznie, iż doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez organy administracyjne. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...] w całości, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazali, że przyjęta przez organy administracyjne definicja opuszczonego gospodarstwa rolnego w sposób rażący narusza prawo materialne. Za opuszczone gospodarstwo rolne należy uznać takie, w którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela lub użytkownika lub dzierżawcę. Skarżący podnieśli, że ich poprzednik prawny w tym gospodarstwie nie zamieszkiwał, niemniej bywał w nim codziennie. Bez wątpienia realizowany był drugi z warunków konieczny dla bytu gospodarstwa opuszczonego tj. nieuprawiania i niepoddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika lub dzierżawcę. Wbrew wywodom organów administracyjnych M. S. władał gospodarstwem, co wynika wprost z zeznań świadków oraz strony. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 2009 r. wszyscy świadkowie zgodnie potwierdzili, że właściciel bywał w gospodarstwie osobiście niemal codziennie i było ono zadbane. Osobom tym nie odmówiono wiarygodności. W ocenie skarżących trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że właściciel nie był w stanie pogodzić pracy zawodowej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżących powoływane przez organy administracyjne dowody w postaci dokumentów urzędowych są w zasadzie w powyższym kontekście bezwartościowe, gdyż istnieje duże prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że zostały wykreowane na potrzeby wydania decyzji określonej treści. Postępowanie dowodowe zaprzeczyło prawdziwości tych dokumentów. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie doszło do ciężkiego i oczywistego naruszenia prawa, które pociąga za sobą nieważność decyzji. Do wydania wadliwej decyzji doszło wskutek naruszenia norm prawnych, regulujących działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych o istotnym ciężarze gatunkowym. Gospodarstwo rolne nie spełniało warunków określonych w § 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zauważyć należy, że podstawę prawną decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym stanowił art. 2 ustawy oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem art. 2 gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), tj. nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Przy czym w myśl § 1 pkt 1 rozporządzenia za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Sąd zwraca uwagę, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej w toku każdego prowadzonego postępowania administracyjnego (zwykłego, nadzwyczajnego) jest ustalenie wszystkich stron postępowania w celu zapewnienia im czynnego udziału postępowaniu (art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 Kpa). W przedmiotowej sprawie organ nie dopełnił tego obowiązku, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, nie wyjaśnił strony podmiotowej niniejszej sprawy. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem przejęcia na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 1970 r. była nieruchomość rolna obejmująca działki nr [...],[...] i [...] w [...], a nie udział w tej nieruchomości przypadający na M. S.. Z akt sprawy wynika, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciele ujawnieni zostali M. S. do ½ części i S. i A. małż. B. (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 1999 r., notatka z badania księgi wieczystej Kw nr [...] z dnia [...] września 2000 r. ). Z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. wynika natomiast, że Skarb Państwa przejął nieruchomość rolna stanowiącą po połowie współwłasność S. B. i M. S. Wojewoda [...] i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustalili w niniejszym postępowaniu wszystkich stron postępowania, ponieważ postępowanie nadzorcze prowadzili tylko z udziałem spadkobierców po M. S. Wobec tego należało uznać, że w niniejszej sprawie organy, nie wyjaśniając kręgu podmiotów legitymowanych do wzięcia udziału w sprawie, naruszyły przepisy art. 7, art. 61 § 4 i art. 10 § 1 Kpa, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania i naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że kwestia opuszczenia gospodarstwa rolnego, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy musi być oceniana w stosunku do wszystkich współwłaścicieli przejmowanej nieruchomości, a ustaleń w tym zakresie organy nie poczyniły. Z analizy treści decyzji PPRN w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. wynika, że nieruchomość rolna została opuszczona przez M. S. W tej sytuacji rzeczą organu w toku postępowania nadzorczego było wyjaśnienie, czy nieruchomość rolna została opuszczona przez pozostałych - współwłaściciela bądź współwłaścicieli. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 Kpa. Trzeba także wskazać, że w uzasadnieniu badanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1970 r. organ powołał się na przeprowadzone dochodzenia w wyniku których ustalono, że M. S. opuścił nieruchomość rolną. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przeprowadziło takie dochodzenie. W tej sytuacji organ prowadząc postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji powinien zweryfikować zaprezentowane wyżej stanowisko Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w oparciu o inne środki dowodowe (dowóz z zeznań świadków, dowód z przesłuchania stron postępowania). Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe polegające na przesłuchaniu świadków wskazanych przez wnioskodawcę – E. B., S. J., J. S. na okoliczność, czy przedmiotowe gospodarstwo było uprawiane, czy na gospodarstwie tym zamieszkiwał właściciel. W ocenie Sądu, złożonym do protokołu zeznaniom ww. świadków nie można jednak przyznać waloru wiarygodnego dowodu, albowiem nieujawniono w nich wieku każdego ze świadków, nieujawniono jakie relacje łączyły każdego z nich z każdym ze współwłaścicieli przejętego gospodarstwa, jak również z wnioskodawcą. Nie wiadomo, skąd osoby te miały wiedzę na temat uprawiania gospodarstwa rolnego przez M. S. i czy zamieszkiwały w [...]. Nieujawnienie w protokołach daty urodzenia świadków, a więc ich wieku, nie pozwala na dokonanie oceny, czy w dacie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa byli osobami zdolnymi do spostrzegania i komunikowania swych spostrzeżeń (art. 82 pkt 1 Kpa). Z zeznań świadków nie wynika jakiego okresu czasowego podawane okoliczności dotyczą, czy odnoszą się do daty wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1970 r. Za zbyt daleko idące Sąd uznał stanowisko Wojewody [...], że poprzedni właściciel nieruchomości rolnej nie mógł uprawiać gospodarstwa rolnego, skoro pracował Fabryce [...] i [...] w [...] na stanowisku kierowniczym i hodował zwierzęta futerkowe. To, czy M. S. uprawiał grunt rolny winno winny potwierdzić lub nie przeprowadzone w sprawie dowody. Wobec nie wyjaśnienia tej okoliczności takie stwierdzenie organu jest przedwczesne. Nie można podzielić stanowiska organu, że umowa i kwit na dostawę skór lisów i norek stanowi dowód przesądzający o tym, że M. S. opuścił gospodarstwo rolne. Dowody te jedynie wskazują, że prowadził on hodowlę tych zwierząt futerkowych, przy czym nie zostało w sposób jednoznaczny wyjaśnione, czy była ona prowadzona na terenie przejętego gospodarstwa, czy też w [...], bowiem zeznania świadków w tym zakresie nie są spójne. Świadek E. B. zeznała, że zwierząt hodowlanych w gospodarstwie nie było. Natomiast świadek J. S. jedynie zeznał, że ze zwierząt, które hodował, to były głownie nutrie, norki, czasem lisy, lecz nie wskazał, gdzie ta hodowla była prowadzona. Z kolei z zeznań świadka S. J. wynika, że ze zwierząt hodowane były nutrie, hodowla nie była prowadzona w gospodarstwie, lecz dwóch innych miejscowościach, przy czym nie zostało ustalone skąd świadek miał wiedzę co do miejsca prowadzenia hodowli. Wobec powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie poczyniły dokładnych i wszechstronnych ustaleń w zakresie materialnoprawnych przesłanek przejęcia nieruchomości w trybie art. 2 ustawy. Brak wyjaśnienia sprawy w tym zakresie świadczy o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 2 ustawy i § 1 rozporządzenia, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wyjaśni, kto był właścicielem nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] w dacie wydawania kwestionowanej decyzji ([...] sierpnia 1970 r.), a następnie umożliwi udział w postępowaniu nadzorczym wszystkim właścicielom przejętej nieruchomości bądź ich następcom prawnym. Następnie organ przeprowadzi postępowanie dowodowe mające na celu zweryfikowanie stanowiska Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] odnośnie opuszczenia gospodarstwa rolnego przez wszystkich jego współwłaścicieli. Organ przesłucha na tę okoliczność świadków, a jeżeli mimo to pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, to także i strony postępowania i sporządzi z tych czynności protokół (art. 67 § 2 pkt 2 Kpa), biorąc pod uwagę zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowisko Sądu. W zależności od okoliczności organ podejmie dalsze czynności w sprawie lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.