I SA/Wa 1118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosków K. D. oraz H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...], orzekł o przejęciu na rzecz Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha wraz z budynkami, składającego się z działek nr: [...] położonego we wsi L., gmina J., stanowiącego byłą własność A. i S. małżonków B., zamieszkałych w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zarówno grunty orne jak i użytki zielone nie są rolniczo wykorzystywane od 1973 r. Właściciele nie troszczą się o zagospodarowanie gruntów ani osobiście ani za pośrednictwem dzierżawców. W wyniku wniesionego odwołania powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1977r. nr [...]. S. B. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji orzekających o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa. We wniosku podniosła, że gospodarstwo było przez cały okres przed przejęciem na własność Państwa uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę. W toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 1977 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...], stanowiły przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. zawierał definicję gospodarstwa opuszczonego, w myśl której za gospodarstwo takie uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Organ zauważył, że we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, S. B., kwestionując rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 1977r. oraz z dnia [...] listopada 1977r., podniosła jedynie, iż została bardzo skrzywdzona poprzez pozbawienie jej gospodarstwa w wsi L., natomiast w żaden sposób nie odniosła się do kwestii braku zagospodarowania gruntów od 1973 r. twierdząc, że ustalenia o braku zagospodarowania są kłamliwe. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem organu bezspornym jest, że małżonkowie A. i S. B. nie mieszkali w miejscu położenia gospodarstwa. Pracowali w sektorze gospodarki uspołecznionej nie związanej z rolnictwem i na stałe mieszkali w W. Od 1973 r. nie uprawiali gruntów pozostawionych we wsi L. ani osobiście ani za pośrednictwem dzierżawcy. Faktem jest, że w 1971 r. grunty wydzierżawili miejscowemu rolnikowi R. P., na podstawie umowy dzierżawy zawartej dniu [...] sierpnia 1971 r., lecz umowa ta trwała jedynie do 1974 r. Natomiast przejecie gospodarstwa nastąpiło [...] sierpnia 1977 r., a zatem trzy lata po wygaśnięciu umowy dzierżawy. Minister uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie potwierdza, że objęte wnioskiem gospodarstwo rolne spełniało wszystkie przesłanki wymienione w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. do zakwalifikowania go jako gospodarstwa opuszczonego, a zatem podlegało ono przejęciu na rzecz Państwa. A skoro tak, to nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1977 r. -powołując się na przesłankę wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. K. D. i H. S. wystąpiły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wskazując na to, że nie użytkowanie przedmiotowych gruntów przez okres 4 lat to niewystarczający argument, aby mogły one być przejęte na rzecz Państwa jako opuszczone. W toku postępowania sądowego S. B. zmarła, a w jej miejsce na podstawie poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2013 r. Rep. A nr [...] spadkobiercami stali się K. D., H. S. oraz E. B. W toku postępowania odwoławczego badając czy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1977 r. i decyzja Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 1977 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa i czy naruszenie to ma charakter rażący organ odwoławczy wskazał, że dla spełnienia tych przesłanek konieczne jest wykazanie, że zostały one dotknięte wadami wyczerpująco wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Minister podobnie jak w pierwszej instancji odwołał się do przepisów art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198), które regulowały kwestię gospodarstw opuszczonych. Wynikało z nich, że warunkiem przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie przytoczonych powyżej przepisów było łączne spełnienie dwóch warunków - opuszczenie gospodarstwa przez właściciela, jego małżonka, dzieci lub rodziców i zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub większej jego części. Minister wskazał, że § 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., nie uzależniał uznania gospodarstwa za gospodarstwo rolne opuszczone, od czasokresu nie uprawiania go oraz nie poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Stwierdzenie zawarte w protokóle, że ziemia leży odłogiem, a właściciel gruntami nie interesuje się było wystarczającym do zastosowania cytowanych przepisów i podjęcia decyzji o przejęciu takiego gospodarstwa na własność Państwa. Dokonując w tym kontekście oceny materiału dowodowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że omawiane gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Jako bezsporny organ uznał fakt, że przed przejęciem przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa S. i A. B. na stałe zamieszkiwali w W., a ich gospodarstwo rolne położone we wsi L., gm. J. o pow. [...] ha od 1973 r. nie było uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Właściciele nie zajmowali się pracą w rolnictwie i obydwoje pracowali poza rolnictwem, jak również nie zabezpieczyli zagospodarowanie większej części gruntów rolnych przez inne osoby np. dzierżawców w sposób właściwy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy stwierdził, że stanowią one jedynie subiektywną ocenę skarżących obowiązujących w dacie wydania ww. decyzji przepisów. Ustawodawca w powołanych wyżej przepisach, nie uzależnił przejęcia gospodarstwa rolnego od okresu czasu, w którym gospodarstwo zostało opuszczone. W niniejszej sprawie okres ten był przynajmniej kilkuletni. Jeżeli więc spełnione zostały przesłanki z § 1 ww. rozporządzenia, wskazujące na opuszczenie gospodarstwa, zaistniały zatem podstawy do jego przejęcia na rzecz Państwa. Organ uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność S. i A. B. Reasumując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że z uwagi na treść § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. oraz stan faktyczny i prawny ocenianej nieruchomości, organ naczelny wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjął, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1977 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 1977 r. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. Ww. decyzja stała się przedmiotem skargi H. S., K. D. i E. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili wydanym rozstrzygnięciom naruszenie przepisów postępowania i nie uwzględnienie w toku postępowania rodzinnych i ekonomicznych czynników mających istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy odzyskania lub uzyskania finansowej rekompensaty za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa ww. gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżących nawet uznanie gospodarstwa za opuszczone nie powodowało automatycznie obowiązku przejęcia takiego gospodarstwa na rzecz Państwa. Do takiego wniosku prowadzi ich zdaniem, użycie w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., sformułowania "mogą być przejęte". Skarżący zarzucili organom, że nie podjęły starań dokonania właściwej oceny czy kontrolowane w trybie nadzoru decyzje są dotknięte wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności. H. S., K. D. i E. B. zauważyli, że w decyzjach została poświadczona nieprawda przez urzędnika państwowego, gdyż wskazano w nich, że w gospodarstwie nie stwierdzono nakładów inwestycyjnych z kredytów bankowych. Tymczasem w posiadaniu Urzędu Gminy była dobrowolna umowa dzierżawy spisana [...] sierpnia 1971 r., w lokalu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K., opatrzona stosownymi znaczkami skarbowymi i przekazana gminnej instytucji. Umowa zawarta między właścicielem gospodarstwa A. B. a dzierżawcą R. P. obowiązywała do września 1974 r., a następnie była już słownie przedłużana na następne lata. Skarżący zaznaczyli, że gmina o tym wiedziała. Reasumując skarżący podkreślili, że w ich ocenie organ nie zbadał wszystkich przesłanek w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem gospodarstwo było uprawiane. Dodali również, że do momentu przejęcia gospodarstwa, wszystkie podatki były terminowo regulowane i nie było żadnych zaległości z tego tytułu. Ponadto Naczelnik Gminy w J. i Wojewoda [...] nie zawiadomili we właściwym trybie właścicieli o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa, a stosowna informacja dotarła do nadawcy 28 lipca 1977 r., i odebrana została dopiero w połowie sierpnia, a więc po wyznaczonym przez naczelnika gminy terminie odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu administracji z dnia [...] października 2012 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie podkreślić należy, że niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 -158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych, choćby sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego i ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Podnieść przy tym należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wskazał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] o z dnia [..] listopada 1977 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Zarzuty skarżących są bowiem chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Przechodząc do analizy zarzutów sprecyzowanych w skardze należy stwierdzić, że nie może się ostać zarzut naruszenia przez organy wydające decyzje w obu instancjach przepisów prawa materialnego tj. § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U.39, poz.198). Zgodnie z treścią przywołanego przepisu za gospodarstwo opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie natomiast z przepisem § 1 ust. 2 ww. Rozporządzenia – do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika bezspornie, że współwłaściciele gospodarstwa o powierzchni [...] ha S. i A. B. zamieszkiwali w W. Okoliczność tę potwierdza dobrowolna umowa dzierżawy zawarta w dniu [..] sierpnia 1971 r., w K. Z dokumentu tego wynika również to, że należąca do ww. opisana w przedmiotowym dokumencie nieruchomość rolna w części o powierzchni [...] ha została oddana w dzierżawę na okres 3 lat, to jest od dnia 1 września 1971 r., do dnia 1 września 1974 r. Również z pisma uczestniczki postępowania K. D. z dnia 26 października 2012 r. kierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika to, że S. i A. D. nie przedłużyli dzierżawy i trwała ona tylko do 1974 r. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca przedłożyła w toku postępowania nowe dowody, które potwierdzałaby odmienny stan faktyczny w tym fakt uprawiania gospodarstwa rolnego do czasu jego przejęcia w 1977 r. W szczególności nie może stanowić takiego dowodu zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej Biura Gromadzkiego w K. z dnia [...] marca 1967 r., iż poprzedni właściciel gospodarstwa nie zalegał z opłatami z tytułu podatków i opłat wiejskich za lata ubiegłe dotyczące gospodarstwa. Okoliczność opłacania podatków nie miała bowiem znaczenia z punktu widzenia brzmienia przepisów regulujących przejęcie przez Państwo gospodarstw rolnych. Powyższe wskazuje zatem na to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego uznając, że kontrolowane decyzje nie zostały dotknięte którąkolwiek z wad normowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Przez co zarzuty ogólnikowości i lakonicznego uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wobec istniejącego materiału dokumentacyjnego sprawy, nie mogły być uwzględnione. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.