I SA/Wa 112/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Maria Tarnowska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J.P. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K. oraz J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...]lipca 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2001 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2001r. nr [...] o odmowie przywrócenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...]m2 - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]lipca 2004 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...]marca 2001 r. Starosta W. odmówił przywrócenia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. oraz Z. P. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...]marca 2001 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2003 r. J. K. i Z. P. złożyli do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji: (1) Urzędu [...]z dnia [...]października 1986 r. nr [...]; (2) Starosty Powiatu W. z dnia [...]marca 2001 r. nr [...]; oraz (3) Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2001 r. nr [...]. Ponadto J. K. i Z. P. wystąpili o wstrzymanie wykonania objętych wnioskiem decyzji oraz o przywrócenie im prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]położonej w W. przy ul. [...]. Postanowieniami z dnia [...]lutego 2004 r. Minister Infrastruktury wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2001 r. w trybie art. 159 kpa, a na podstawie art. 66 § 1 kpa zawiadomił wnioskodawcę, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...]nr [...]z dnia [...]października 1986 r. powinien wnieść odrębne podanie do Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2001 r. W dniu 26 lipca 2004 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek z dnia 22 lipca 2004 r. J. K. oraz Z.P. - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia z dnia [...]lipca 2004 r., ponieważ, jak podniesiono w piśmie, w rozstrzygnięciu organ nadzorczy nie ustosunkował się do wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. odnosząc się w sentencji tylko do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Strony twierdziły, że wniosek ich wywiedziony został z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, i stronom chodziło o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji. Podkreślono, iż podstawą żądania jest rażące naruszenie prawa, bowiem wywłaszczenie nieruchomości mogło być dokonane w przypadku, gdy cele publiczne nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż poprzez ograniczenie lub odjęcie prawa. Zdaniem stron organ wywłaszczający naruszył przesłankę negatywną, nie biorąc pod uwagę możliwości wykorzystania do budowy [...] metodą odkrywkową przepisów prawa górniczego z 1953 r., które stanowi lex specialis w odniesieniu do wszelkich budów metodą odkrywkową. Ponadto stwierdzono, że czasowe ograniczenie ich prawa użytkowania wieczystego na potrzeby dokonania odkrywki byłoby zupełnie wystarczające, a po zasypaniu odkrywki nieruchomość użytkowana przez wnioskodawców wróciłaby do stanu pierwotnego i pozwala na dalsze racjonalne jej używanie. Z ustaleń organu wynika, że wniosek z dnia 29 grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności obejmował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r. o odmowie przywrócenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym: "Przepisy art. 156 kpa nie zastrzegają wprawdzie wyraźnie, że stanowią podstawę do stwierdzania nieważności tylko decyzji ostatecznej, jak czynią to przepisy art. 154 i 155 kpa zamieszczone w tym samym rozdziale. Należy mieć jednak na uwadze, że - poza działaniem z urzędu – zarówno strona, jak i działający na prawach strony prokurator (art. 184 § 1 w zw. z art. 188 kpa), mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 1982 r. sygn. akt II SA 919/81 publ.: ONSA 1982/1/5, wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/87 publ.: ONSA 1990/1/1, wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95 publ.: OSNP 1996/18/258). Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, i może być stosowane jedynie, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a jedynie w przypadku, gdy decyzja ostateczna zawiera takie wady, organ może jednocześnie stwierdzić nieważność również decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA1790/99 publ.: ONSA 2002/1/39). Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. K. i Z.P., którzy zarzucając naruszenie art. 50 ust. 2 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 38 ust. 1 prawa górniczego oraz art. 6 kpa, 7 kpa oraz art. 77 kpa domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przywrócenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 wywłaszczonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 1986 r. z przeznaczeniem pod budowę [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku J. K. i J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r. o odmowie przywrócenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2 Należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym; organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Prawidłowo organ uznał, że w postępowaniu w sprawie zwrotu spornej nieruchomości wykazano, że nie zachodzi przesłanka "zbędności", o której mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ pozostaje poza sporem, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowana została [...], a zatem zrealizowany został cel, dla którego dokonano wywłaszczenia. Nie można zatem uznać, że decyzja odmawiająca zwrotu spornej działki rażąco narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zauważyć również należy, że art. 143 Kodeksu cywilnego stanowi, że "W granicach określonych przez społeczno – gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód." Oznacza to, że ustawodawca nie przewiduje w ramach własności nieruchomości gruntowej poziomych granic, odmiennych własności poszczególnych warstw równoległych do powierzchni ziemi. Własność gruntu, zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem kodeksu cywilnego, rozciąga się na przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu. Jeśli więc, co jest poza sporem, na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowana została budowa [...] przez zbudowanie [...] pod ziemią, to oznacza, że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i nie można jej uznać za zbędną. Sąd podziela stanowisko organu, że w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ocenie podlegają przesłanki zwrotu określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zgodność z prawem dokonanego wywłaszczenia. A zatem w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym legalności decyzji wydanych w sprawie zwrotu spornej nieruchomości, nie podlega ocenie decyzja wywłaszczeniowa z [...] października 1986 r., zaś nie stwierdzono, by zakwestionowana decyzja obarczona była którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ponadto Sąd zauważa, że wprawdzie dosłowne brzmienie art. 156 kpa nie wskazuje na to, że stwierdzenie nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, jednakże zastosowanie reguł wykładni systemowej wskazuje, że rozstrzygnięcia nieostateczne nie mogą być weryfikowane w trybie nadzwyczajnym (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Piotr Przybysz; "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis"; Warszawa 2004, s. 319). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.