I SA/Wa 112/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi S. D., M. B., L. K., J. D., O. D. i B. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.164.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. S. D., M. B., L. K., J. D., O. D. i B. D. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskami z dnia 14 listopada 2019 r. S. D., T. D., M. B. i L. K., reprezentowani przez radcę prawnego P.S., wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w gromadzie [...], gminy zbiorowej [...], pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz niepozostających się we faktycznym władaniu właścicieli, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości od J. D.(wymienionego pod pozycją 12). Następnie, w dniu 19 maja 2020 r. udział w postępowaniu zgłosili spadkobiercy T. D., tj. J. D., O. D. i B. D.. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. zostało umorzone z mocy prawa dniem [...] września 2021 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wnieśli S. D., M. K., L. K., J. D., O. D. i B. D., reprezentowani przez radcę prawnego P. S.. Podnieśli, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r., gdyż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej, jako: ustawa zmieniająca) jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dodali, że uchwalenie ustawy zmieniającej budzi wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia i jej zgodności z prawem. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem [...] września 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym). Orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. pod pozycją [...]. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia [...] lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Skoro więc orzeczenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] sierpnia 1950 r. to za datę doręczenia orzeczenia należy uznać, zdaniem Ministra, [...] września 1950 r. Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] listopada 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem [...] września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. organ podkreślił, że w myśl art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Kwestionowany przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem prawa obowiązującym, więc zarówno Wojewoda, jak i Minister mają obowiązek uwzględnić go przy wydawaniu decyzji. Przechodząc do zarzutu odwołania, że przepisy ustawy zmieniającej nie są zgodne z Konstytucją RP, Minister wyjaśnił, że organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją. Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. [...] września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z kolei wg art. 158 § 3 K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dniem [...] września 2021 r.). Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 Kodeksu cywilnego). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji z 1950 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.). Skoro decyzja z 1950 r. doręczona została w dniu 14 września 1950 r., a wniosek o stwierdzenie jej nieważności złożony został w dniu 18 listopada 2019 r. (ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżących) to za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu o umorzeniu z mocy prawa postępowania nadzorczego na podstawie powołanych przepisów. Jak wynika z treści skargi, skarżący nie kwestionują w istocie ustaleń organu, iż od dnia doręczenia decyzji z 1950 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, upłynęło ponad 30 lat. Skarżący podkreślają jednak, że od 2 lat prowadzili postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z 1950 r. i nie mieli jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów, a postępowanie będzie podlegało umorzeniu z mocy prawa. Skarżący nie mieli też wpływu na długość prowadzonego przez organy postępowania. To, w ocenie skarżących, narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego w nim prawa. W tym kontekście należy wskazać, że Sąd rozumie rozgoryczenie skarżących, którzy już w 2019 r. wszczęli postępowanie nadzorcze, a do wejścia w życie ustawy zmieniającej ([...] września 2021 r.) nie zostało ono merytorycznie zakończone. Zauważyć jednak należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i dlatego zastosowanie przez Ministra w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie można uznać za naruszające prawo. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, czy opieszałości organu w tej sprawie pozostać musi poza oceną Sądu. Nie może jednak ujść uwadze, że skarżącym przysługiwały w toku postępowania określone prawem środki takie jak skarga na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a K.p.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym zawiadomiono strony i ich pełnomocników umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących, zawartego w skardze o rozpoznanie sprawy na rozprawie.