I SA/Wa 1120/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], orzekającą o przekształceniu w prawo własności, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...], położonej w P., gmina M., na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych W. P. i H. P. na zasadach wspólności ustawowej i ustalającą jednorazową opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] zł, płatną w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, na konto A. Oddział Terenowy w W. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W. i H. małż. P. wnioskiem z dnia 15 listopada 2005 r. wystąpili o przekształcenie w prawo własności, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...], położonej w P., gmina M. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości tej zostało nabyte przez W. i H. małż. P. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Starosta Powiatu P orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P., gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych H. P. i W. P., za opłatą w wysokości [...] zł, płatną w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji, na konto A. Oddział Terenowy w W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż teren na którym położona jest działka nr ew. [...] pozbawiony jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Rady Gminy M., przedmiotowy teren przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stwierdzono również, iż podstawą do wyliczenia należności jest operat szacunkowy sporządzony dnia [...] sierpnia 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. W odwołaniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. nr [...]. A. podniosła zarzut, że wartość prawa własności niniejszego gruntu określona przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień 31 grudnia 2000 r. - w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie A. na potrzeby obliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w kwietniu 2003 r. wynosiła [...] zł, a zatem wartość 1 m2 w operacie sporządzonym na zlecenie Agencji wynosiła [...] zł. Tymczasem decyzją Starosty P. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] ustalono jednorazową opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz H. i W. P. w wysokości [....] zł. Wartość prawa własności niniejszego gruntu określona przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień [...] sierpnia 2006 r. wynosi [...] zł, co oznacza [...] zł/m2. Zdaniem A., poziom cen przyjęty w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie Starostwa odbiega od rzeczywistej wartości nieruchomości na tym terenie. Na potwierdzenie tego faktu A. powołała ceny zbycia prawa użytkowania wieczystego niezabudowanych działek położonych w P. - wynikające z zawartych aktów notarialnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz 1459) osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, którego uprawnienia wykonywała A. Zgodnie z art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128, z późn. zm.), A. jest państwową osobą prawną, której zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Skarb Państwa powierza wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 - w szczególności do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skoro zatem opłata z tytułu przekształcenia uiszczana jest na rzecz dotychczasowego właściciela, to uprawnienie do uzyskania opłaty mieści się w uprawnieniach (dotychczasowego) właściciela nieruchomości. W konsekwencji A. jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot będący osobą prawną, wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, posiada status strony w niniejszym postępowaniu, bowiem dotyczy ono interesu prawnego A. Jednocześnie z przytoczonych przepisów wynika, że opłata z tytułu przekształcenia winna być uiszczana na rzecz A., tj. podmiotu wykonującego prawo własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 14 wyżej cytowanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2007 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi A. wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło przedstawionej w odwołaniu argumentacji wskazując, że organem odwoławczym w sprawach przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w prawo własności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze a opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa powinny być wnoszone na konto A. Ponadto wskazano, iż błędne określenie wartości prawa własności nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego jak również wartości prawa użytkowania wieczystego spowodowało błędne naliczenie opłaty z tytułu przekształcenia, co skutkuje powstaniem uszczerbku w mieniu Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Jak wynika z akt sprawy, W. P. i H. P. wnioskiem z dnia 2 listopada 2005 r. wystąpili o przekształcenie w prawo własności, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew.[...], położonej w P., gmina M., które to prawo nabyli aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Podstawą do wyliczenia należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był operat szacunkowy sporządzony dnia [...] sierpnia 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. W ocenie strony skarżącej opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność została naliczona przez organ błędnie bowiem rzeczoznawca określił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 24 sierpnia 2006 r. na niższym poziomie cen niż A. – trzy lata wcześniej w kwietniu 2003 r., w operacie szacunkowym wykonanym dla potrzeb naliczenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 - art. 156 ust. 3 ustawy. Jak stanowi art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). A mianowicie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia, tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Niewątpliwie rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, gdyż organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w dniu [...] sierpnia 2006 r., Starosta P. wydał w niniejszej sprawie decyzję w dniu [...] stycznia 2007 r., a więc przed upływem terminu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydało w dniu [...] maja 2009 r., a zatem decyzja organu odwoławczego wydana została po upływie ważności powyższego operatu. Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie nie dokonał potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przed podjęciem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Tym samym, operat szacunkowy, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 ust. 1 w związku z § 57 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Mając powyższe na względzie podkreślić należy, iż skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to niewątpliwie należy zagwarantować stronie prawo do zapoznania się z tym operatem. W art. 10 § 1 kpa została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby umożliwić stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym m.in. przez możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz zgłoszenia zarzutów i pytań do biegłego w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.