I SA/Wa 1121/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Szkoły [...] w K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1121/05 U z a s a d n i e n i e Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. OSK 110/04 uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2002 r., sygn. I S.A. 1283/02 i oddalił skargę [...] Szkoły [...] w K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej w sprawie wpisu do rejestru uczelni niepaństwowych oraz decyzji zmieniających decyzję w sprawie zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej. W wyroku z 5 maja 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2002 r., sygn. I S.A. 1283/02 uwzględniając skargę [...] Szkoły [...] w K. uchylił decyzje Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2002 r., [...], oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną przez tego Ministra z dnia [...] listopada 2000 r., [...], które dotyczą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] w sprawie wpisu [...] Szkoły [...] w K. do rejestru uczelni niepaństwowych, w części dotyczącej ważności zezwolenia; 2) z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] stycznia 1994 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na utworzenie uczelni - w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia na utworzenie uczelni; 3) z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] stycznia 1994 r. również w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia na utworzenie uczelni. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2002 r. Sąd podał, że uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanych wyżej decyzji, w odniesieniu do decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. o wpisie do rejestru uczelni niepaństwowych z tego powodu, że organ nadzoru nie dokonał rozważań w przedmiocie prawidłowości przyjętej w niej podstawy prawnej, a także niewyczerpania obowiązku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. W stosunku do decyzji z dnia [....] lipca 1998 r. i [...] kwietnia 1999 r., dotyczących zmiany zezwolenia na utworzenie uczelni, brak jest rozważań, czy przyjęto prawidłowy tryb orzekania o przedłużeniu terminu zezwolenia poprzez zmianę decyzji o założeniu uczelni i czy tryb ten został zachowany. W decyzji z [...] czerwca 1994 r. organ powołał art. 16 ust. 4 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, a prawidłowa podstawa do orzekania zawarta jest w art. 20 tej ustawy. Natomiast zdaniem Sądu decyzje Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 1998 r. i [...] kwietnia 1999 r. zmieniające decyzje z dnia [...] stycznia 1994 r. w sprawie zezwolenia na utworzenie uczelni są wadliwe z powodu wyboru trybu orzekania o przedłużeniu terminu ważności zezwolenia i niedopełnienia warunków zastosowania art. 155 k.p.a. W art. 15 ust. 2 zd. drugie ustawy o szkolnictwie wyższym zawarta jest możliwość określenia w decyzji zezwalającej na założenie uczelni niepaństwowej terminu ważności zezwolenia, ale brak określenia, w jakim trybie następuje przedłużenie terminu. W tej sytuacji w przypadku złożenia wniosku o przedłużenie terminu, organ mógł rozstrzygnąć to żądanie tylko wydając nową decyzję na podstawie art. 15 ust.2 ustawy o szkolnictwie wyższym, a nie w oparciu o art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. dopuszcza zmianę bądź uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej tylko na wniosek strony, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Podstawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest zgoda strony. [...] Szkoła [...] złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia na utworzenie uczelni na czas nieokreślony, a Minister Edukacji Narodowej zmienił decyzję przedłużając zezwolenie na utworzenie uczelni tylko na kolejny rok. Wydanie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej o treści odmiennej od akceptowanej przez stronę, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Nadto obie kwestionowane decyzje pozbawione są uzasadnienia, a tym samym naruszono art. 107 § 1 k.p.a. Decyzje, które są przedmiotem kontroli wywołały nieodwracalne skutki prawne; upłynęły bowiem ustalone tymi decyzjami terminy, w jakich działała uczelnia, a zatem w spawach tych będzie miał zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2005 r., sygn. OSK 110/04 dokonując analizy art. 16 ust. 4 i art. 20 ustawy o szkolnictwie wyższym podniósł, że art. 20 tej ustawy przewiduje formy działania organów administracji państwowej, a forma ta, to decyzja administracyjna. W decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. zapadło rozstrzygnięcie dotyczące wpisu do rejestru uczelni niepaństwowych. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a taką jest decyzja z [...] czerwca 1994 r., może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy odróżnić fakt, czy istnieje podstawa prawna do wydania decyzji od tego, czy została ona prawidłowo wskazana. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej mówimy wtedy, gdy nie ma przepisu prawnego, który upoważnia administrację publiczną do działania albo przepis ten daje podstawę do działania administracji w innej formie niż decyzja. Wskazanie innej podstawy prawnej niż powinna być powołana w decyzji nie stanowi o tym, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub że z tego powodu narusza prawo. Stanowisko Sądu przedstawione w wyroku z dnia 29 listopada 2002 r., że decyzja z [...] czerwca 1994 r. dotknięta jest wadą nieważności tylko z tego powodu, iż wskazana została w niej niewłaściwa podstawa prawna nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje z [...] lipca 1998 r. i [...] kwietnia 1999 r. zostały wydane na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 ustawy o szkolnictwie wyższym i decyzjami tymi dokonano zmiany decyzji z [...] stycznia 1994 r. w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia na utworzenie uczelni - są decyzjami wydanym na korzyść [...] Szkoły [...] w K. oraz jej założyciela Sp. z o.o. "[...]" i tworzyły dla tych jednostek prawo polegające na działaniu uczelni niepaństwowej. Decyzja z dnia [...] stycznia 1994 r. zawierała termin ważności zezwolenia wynoszący 4 lata, licząc od daty rozpoczęcia działania uczelni. Po upływie tego okresu uczelnia nie miała prawa do prowadzenia dalszej działalności i dlatego decyzje przedłużające ten termin tworzyły właśnie prawo dalszego działania. Decyzje te przedłużające pozwolenie na utworzenie uczelni na ściśle określony czas nie naruszały art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. W myśl tego przepisu zezwolenie może określać termin. "Ważność zezwolenia", o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy dotyczy terminu na prowadzenie działalności przez uczelnię niepaństwową. Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie przewiduje zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznych, zatem stosownie do art. 16 ust. 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w art. 154 lub 155 Kodeksu. Można w niniejszej sprawie uznać, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a., choć pierwsza przesłanka w stopniu ograniczonym ze względu na to, że wniosek z dnia 15 stycznia 1998 r., w którym Rektor Uczelni wystąpił o udzielenie zezwolenia na działalność Uczelni zawierał żądanie udzielenia zezwolenia na czas nieokreślony. W sytuacji, kiedy zarówno decyzja z dnia [...] lipca 1998 r., jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 1999 r. kreowały korzystne dla strony prawa, nie można podzielić stanowiska Sądu orzekającego, że nieuwzględnienie w pełni wniosku w decyzji zmieniającej uprzednio wydaną decyzję rażąco narusza prawo. Jeżeli chodzi o naruszenie prawa procesowego, to tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. O rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego można mówić, gdy nie zastosowano lub nieprawidłowo zastosowano zasady ogólne zawarte w przepisach art. 6-11 k.p.a. Jeżeli chodzi o zasadę wymienioną w art. 155 k.p.a. można by mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyby doszło do uchylenia ostatecznej decyzji przez organ administracji państwowej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo. W niniejszej sprawie Sąd nie ustalił, aby zostało naruszone prawo materialne, które z kolei stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można mówić również o rażącym naruszeniu prawa materialnego z tego powodu, że decyzje zmieniające okres ważności zezwolenia na korzyść strony nie zawierały uzasadnienia. Tego rodzaju uchybienie jest uchybieniem procesowym, ale nie rażącym i nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, nie jest to bowiem naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchyli wyrok i skargę oddalił. Uzupełniając stan sprawy należy dodać, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] maja 2003 r., [...], stwierdził, że decyzje z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] w sprawie wpisu [...] Szkoły [...] w K. do rejestru uczelni niepaństwowych, z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] zmieniająca decyzję z dnia [...] stycznia 1994 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na utworzenie uczelni - w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia na utworzenie uczelni i z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] zmieniająca decyzję z dnia [...] stycznia 1994 r. również w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia na utworzenie uczelni - zostały wydane z naruszeniem prawa, jednak ze względu na nieodwracalne skutki prawne wywołane przez powyższe decyzje nie stwierdził ich nieważności. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2003 r., [...]. Wymienione decyzje Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] maja 2003 r. i [...] sierpnia 2003 r. są przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Szkoła [...] w K. wnosząc o ich uchylenie. Skarżąca podnosi, że decyzje te są następstwem nieterminowo realizowanej odpowiedzi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2002 r. sygn. I SA 1283/02. Organ nie wykonał zarządzenia Sądu, by ponownie przeanalizować stan prawny związany z procedurą podejmowania wnioskowanych decyzji. Wyrok Sądu z dnia 29 listopada 2002 r. stwierdza występowanie rażącego naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zaskarżone decyzje zostały wydane w okresie, gdy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2002 r. nie był prawomocny, bowiem wniesiona została od niego rewizja nadzwyczajna. Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r., sygn. [...] umorzył postępowanie w sprawie na podstawie na podstawie art. 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Zgodnie z art. 102 § 2, w sprawach, o których mowa w art. 101 § 1 powyższej ustawy strona może, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Sądu Najwyższego o umorzeniu postępowania, wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taka skarga od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2002 r. została wniesiona przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. OSK 110/04, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra ENiS, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2002 r. i oddalił skargę [...] Szkoły [...] w K. Rozpoznając niniejszą skargę na decyzje, które zostały wydane przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku z 29 listopada 2002 r. uchyleniu podlegają wydane w jego wykonaniu decyzje Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] maja 2003 r. i [...] sierpnia 2003 r. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.