I SA/Wa 1121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez Zakłady [...] w K. S.A. (dalej jako "skarżący") prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej [...] obr. [...], oznaczonego jako dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] Fabryki [...] Spółka Akcyjna oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] września 1952 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1949 r. z przejęcia tego przedsiębiorstwa. W ocenie organu, rozpatrzenie niniejszej sprawy nie jest możliwe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1030/15, które wykaże, jakiemu podmiotowi w dacie uwłaszczenia (tj. 5 grudnia 1990 r.) przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, w szczególności, czy prawo to przysługiwało Skarbowi Państwa, co z kolei stanowi konieczną przesłankę wynikającą z art. 200 u.g.n. do wydania prawidłowej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że organ wojewódzki błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne uniemożliwiające procedowanie. Rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie wpływa bowiem na możliwość orzekania przez organy administracji. Dopóki zaskarżona do Sądu decyzja, posiadająca walor ostateczności, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty zawieszenie postępowania narusza art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2016 r. uznając, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od prawomocnego wyniku toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania ze skargi na decyzję Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z [...] lutego 2001 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętej wykazem hipotecznym lwh [...], obejmującym dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Z informacji opisowej bazy danych EGIB lwh [...] wynika, że działki te są własnością Skarbu Państwa w zarządzie i użytkowaniu skarżącego, w miejsce [...] Fabryk [...] S.A. w K. na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 1949 r., orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. i z [...] września 1952 r. oraz innych dokumentów. Z materiału dokumentacyjnego wynika ponadto, że Minister Gospodarki decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] Fabryki [...] S.A. w K. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] września 1952 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1949 r. z przejęcia ww. przedsiębiorstwa. Decyzja Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2015 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/15 skargę oddalił. Od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, z którą akta przekazano w dniu 24 lutego 2017 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem do zrealizowania przesłanek z art. 200 u.g.n. konieczne jest wykazanie, że nieruchomość stanowiła w dacie 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa, to w ocenie Ministra, dopiero wynik prawomocnego postępowania sądowoadministracyjnego potwierdzi, czy faktycznie w tej dacie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do ww. nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając im rażące naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że do zrealizowania przesłanek, o których mowa w ww. przepisie konieczne jest potwierdzenie prawa własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. dopiero prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podczas gdy z zapisów księgi wieczystej jednoznacznie wynika, że tytuł ten wpisany jest na rzecz Skarbu Państwa, również we wskazanej dacie; b) art. 200 ust. 4 u.g.n., poprzez przyjęcie, że pojęcie "nie może naruszać praw osób trzecich" odnosi się do praw hipotetycznych; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 6, art. 7 i art. 16 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej i słusznego interesu oraz zasady trwałości i wykonalności decyzji ostatecznych, poprzez zignorowanie ostatecznego orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstw, ostatecznego orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] września 1952 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1949 r. z przejęcia tego przedsiębiorstwa, ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń, mimo że akty te wiążą organy państwowe i wywołują skutki prawne, a eliminacja ich z obrotu prawnego może nastąpić dopiero w trybie przewidzianym w kodeksie lub ustawie; b) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że prawomocne rozstrzygnięcie sprawy ze skargi spółki [...] Fabryki [...] Spółka Akcyjna w K., toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak obligatoryjnych przesłanek do zawieszenia postępowania; c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji; d) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postanowienie organu pierwszej instancji winno zostać uchylone; e) art. 269 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy żaden przepis szczególny nie wymaga, aby podstawą decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 u.g.n. była nie tylko decyzja ostateczna, ale decyzja utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym lub taka, która nie została do sądu zaskarżona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za niezasadną. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2016 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nabycia, w trybie art. 200 u.g.n., przez Zakłady [...] w K. S.A. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu Skarbu Państwa uznając, że sposób rozstrzygnięcia niniejszego postępowania zależy od prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] Fabryki [...] Spółka Akcyjna oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] września 1952 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1949 r. z przejęcia tego przedsiębiorstwa. Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, że jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 200 u.g.n. nabycie z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie (ust. 1), nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4). Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (...), będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Z powyższego wynika, że aby mogło nastąpić uwłaszczenie, grunt musiał być własnością Skarbu Państwa lub gminy. W sytuacji natomiast, gdy nieruchomość będąca przedmiotem uwłaszczenia stała się własnością Skarbu Państwa w drodze nacjonalizacji, reformy rolnej lub na podstawie innego tytułu została upaństwowiona, postępowanie nadzorcze prowadzone w odniesieniu do decyzji, aktów nacjonalizacji, czy wywłaszczenia stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym. Pogląd powyższy był niejednokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 3224/01, LEX nr 81759; z 19 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1286/00, LEX nr 81671; z 13 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1742/00, LEX nr 81758, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2109/06, LEX nr 322265). Jak wynika z akt niniejszej sprawy Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu na skutek nacjonalizacji, tj. na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 1949 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. i z [...] września 1952 r. Z materiału dokumentacyjnego wynika ponadto, że Minister Gospodarki decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] Fabryki [...] S.A. w K. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] września 1952 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1949 r. z przejęcia ww. przedsiębiorstwa. Decyzja Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2015 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/15 skargę oddalił. Od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, z którą akta przekazano w dniu 24 lutego 2017 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji rację należy przyznać Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, że powyższe postępowanie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, orzeczeń nacjonalizacyjnych stanowiących podstawę nabycia mienia przez Skarb Państwa oznaczać będzie, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowego gruntu. Z tych względów nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 200 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. oraz wskazanych w niej przepisów postępowania. Organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że rozstrzygnięcie postępowania nadzorczego w sprawie przejęcia na własność państwa przedsiębiorstwa, należy uznać za zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), które ma wpływ na toczące się postępowanie uwłaszczeniowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.