I SA/Wa 1121/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi M. K. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. nr KOA/1411/Ac/23 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 16 marca 2023 r. nr KOA/1411/Ac/23, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "skarżące"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z 25 stycznia 2023 r. nr 2/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt decyzją z 18 maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżących, zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...] oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,5238 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0094 ha (poszerzenie drogi powiatowej), nr [...] o pow. 0,1772 ha, nr [...] o pow. 0,1400 ha i nr [...] o pow. 0,1972 ha. Decyzja stała się ostateczna dniu 5 czerwca 2021 r. Następnie Wójt pismem z 29 lipca 2022 r. zawiadomił skarżące o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału. Wójt decyzją z 25 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalił opłatę adiacencką w wysokości 10 085,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale i zobowiązał skarżące do zapłaty tej opłaty po 5 042,70 zł od każdej z nich. W uzasadnieniu decyzji powołał się na operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu w dniu 5 października 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 718 102 zł, natomiast po podziale wynosi 751 720 zł, a zatem nastąpił jej wzrost. W ocenie Wójta, operat ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, rzeczoznawca wskazał w nim i uzasadnił metodę zastosowaną do wyceny, jak również uwzględnił ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, której stawka określona została w obowiązującej w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej uchwale Rady Gminy [...] z 29 marca 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2011 r. Nr [...] poz. [...]), na 30% wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące wniosły o jej uchylenie i wskazały, że po podziale działki mają analogiczną powierzchnię, jak przed podziałem. Ponadto wskazały na bliskie sąsiedztwo przepompowni ścieków, które obniża wartość działek. Dodały, że część przedmiotowej działki została nieodpłatnie przekazana na rzecz Gminy [...] celem budowy chodnika. Kolegium decyzją z 16 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z 25 stycznia 2023 r. i wskazało, że w niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki ustawowe do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem decyzja podziałowa jest ostateczna, w dacie tej obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś sporządzony przez biegłego operat szacunkowy wskazuje na wzrost wartości nieruchomości powstałych po podziale w wysokości 33 618 zł, bowiem przed podziałem wartość ta wynosiła 718 102 zł, a po podziale 751 720 zł. Zdaniem organu, analiza treści operatu nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności i zupełności. Nie zostały w nim pominięte żadne istotne dla ustalenia wartości nieruchomości elementy. Autorka operatu prawidłowo przyjmuje na potrzeby oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości działki o porównywalnych parametrach. Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości (przedmiot wyceny, określenie celu wyceny, opis i określenie stanu nieruchomości), w tym wskazuje podstawy prawne (str. 4), a także uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawia tok obliczeń (str. 17 i nast.) oraz wynik końcowy (str. 25). Jest on spójny, logiczny i nie zawiera omyłek rachunkowych. W ocenie Kolegium, operat jest zatem zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555). Odnosząc się do zarzutu wskazującego na nieodpłatne przekazanie części działki na poszerzenie chodnika organ wskazał, że wartość tej nieruchomości nie została uwzględniona w wyliczeniach wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Z kolei ewentualny niekorzystny wpływ uciążliwego sąsiedztwa, jakim może być przepompownia ścieków występuje miejscowo zarówno przed, jak i po podziale nieruchomości. Czynnik ten nie powinien zatem mieć wpływu na wartość nieruchomości przed i po podziale. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących wielkość działek przed i po podziale, Kolegium wskazało, że ocena operatu szacunkowego nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem organ nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Ocena operatu dokonywana jest pod względem formalnym, tj. sprawdzeniu podlega, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy w treści, czy jest uzasadniony oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, a także czy został sporządzony zgodnie z przepisami. Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżące wniosły o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy fakty przedstawione poniżej mogły mieć wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazały, że operat przyjęty za podstawę orzekania przez organ jest obarczony wadami, skutkującymi wadliwością wyceny, a tym samym wadliwością wyliczenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca sporządzając wycenę pominął bowiem istotne przesłanki przemawiające za obniżeniem wartości gruntu, to jest: 1) fakt, że bliska lokalizacja przepompowni ścieków MPWiK istotnie obniża komfort zamieszkania w tym miejscu ze względu na roznoszący się stamtąd odór, 2) fakt, że funkcjonalność dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], powstałych po podziale dz. nr [...], nie uległa poprawie w stosunku do funkcjonalności działki przed jej podziałem, 3) fakt, że przedmiotowa działka została przez skarżące odziedziczona po zmarłych rodzicach i chciały ją tylko podzielić ze względu na przekazanie własnym dzieciom w formie darowizny. Działka nie jest przeznaczona do sprzedaży, stąd za niesprawiedliwe uważają, by ponosić tak wysokie koszty, nie mając żadnych korzyści materialnych; 4) fakt, że część z tej działki przekazały nieodpłatnie gminie na poszerzenie ul. [...] w [...] oraz budowę chodnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Wójta z 18 maja 2021 r. zatwierdzająca podział dz. nr [...] na dz. nr [...] (poszerzenie drogi powiatowej), nr [...], nr [...] i nr [...], stała się ostateczna z dniem 5 czerwca 2021 r. oraz że w tej dacie obowiązywała stawka procentowa (30%) ustalona uchwałą Rady Gminy [...] z 29 marca 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Nie jest również kwestionowane, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w terminie (3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna), o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. (tj. zawiadomieniem z 29 lipca 2022 r.). Organy zleciły również rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, który to operat z 5 października 2022 r. został złożony do akt. Określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zasady wyceny nieruchomości, określone w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W rozpoznawanej sprawie zastosowane zostało podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Przy zastosowaniu tej metody do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne tych nieruchomości. Wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Biegła wartość nieruchomości przed podziałem ustaliła na podstawie cen transakcyjnych 18 nieruchomości podobnych, zaś po podziale (tj. dz. nr [...], nr [...] i nr [...]) na podstawie 39 takich transakcji mających miejsce od maja 2019 r. do maja 2021 r. Nieruchomości te zawierają konieczne do analizy cechy identyfikacyjne (lokalizacja, powierzchnia, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego), zaś przyjęte przez rzeczoznawcę współczynniki korygujące uwzględniają różnicę pomiędzy nieruchomościami porównywanymi i szacowanymi. Biegła uwzględniła w operacie takie cechy nieruchomości jak lokalizacja (waga cechy 20%), dostęp do drogi (waga 20%), uzbrojenie terenu (waga 20%), utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości (20%), dostęp do usług, handlu, komunikacji (20%). Po analizie ww. operatu szacunkowego Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że sporządzony został on zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślić przy tym należy, że prawidłowość operatu w zakresie zastosowanych przez biegłą podejścia i metod wyceny, a także doboru nieruchomości podobnych, nie jest przez skarżące kwestionowana. Skarżące zarzucaną operatowi wadliwość wywodzą natomiast z: 1) lokalizacji w pobliżu nieruchomości przepompowni ścieków MPWiK, 2) okoliczności, że funkcjonalność dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], powstałych po podziale dz. nr [...], nie uległa poprawie w stosunku do funkcjonalności działki przed jej podziałem, 3) faktu, że dzielona działka została przez skarżące odziedziczona po zmarłych rodzicach, zaś podziału dokonano jedynie ze względu na chęć przekazania jej własnym dzieciom w formie darowizny - działka nie jest przeznaczona do sprzedaży; 4) faktu, że część z tej działki przekazały nieodpłatnie gminie na poszerzenie ul. [...] w [...] oraz budowę chodnika. Odnosząc się we wskazanej wyżej przez skarżące kolejności do powyższych zarzutów zauważyć należy, że faktem jest, że biegła nie wskazała na przywoływaną przez skarżące bliską lokalizację przepompowni ścieków MPWiK, która w ich ocenie obniża komfort zamieszkania w tym miejscu, to jednak wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania przez biegłą znajdują się na terenie gminy [...], ze szczególnym uwzględnieniem wsi [...] (str. 14 operatu szacunkowego), a w konsekwencji położenie tych nieruchomości i ich sąsiedztwo jest podobne. Ponadto sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości pozostawało takie samo zarówno przed jak i po podziale, a zatem nie miało wpływu na ewentualny wzrost lub obniżenie jej wartości po podziale. Niezasadna jest również próba podważenia prawidłowości operatu szacunkowego poprzez wskazywanie, że funkcjonalność działek po podziale nie uległa poprawie w stosunku do funkcjonalności działki przed podziałem. Celem bowiem wyceny dokonywanej przez biegłego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest ustalenie, czy po podziale nieruchomości na mniejsze działki (a zatem bardziej pożądane na rynku nieruchomości) wzrosła wartość tej nieruchomości w stosunku do jej wartości przed podziałem. Taki też wzrost wykazał operat znajdujący się w aktach sprawy. Z kolei funkcjonalność tych działek (przed i po podziale) wzięta została pod uwagę przez biegłą przy określaniu cech nieruchomości wycenianej, tj. lokalizacji, dostępu do drogi, uzbrojenia terenu, utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości, dostępu do usług, handlu, komunikacji. Biegła ustaliła również wagi tych cech i określiła je w odniesieniu do każdej z działek z osobna (str. 21, 22, 25 operatu). Z tych samych przyczyn, nie mógł zostać uwzględniony kolejny zarzut skargi dotyczący nabycia nieruchomości w drodze dziedziczenia po rodzicach i dokonania jej podziału w celu przekazania własnym dzieciom, nie zaś w celu sprzedaży. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 u.g.n. opłata adiacencka może zostać ustalona, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (...), wzrośnie jej wartość. W postępowaniu tym nie jest zatem brany pod uwagę cel podziału, a jedynie okoliczność, czy na jego skutek wzrosła wartość nieruchomości. Z kolei kwestia przejęcia przez gminę części dz. nr [...], tj. powstałej na skutek podziału dz. nr [...] pod poszerzenie drogi powiatowej została przez biegłą uwzględniona w operacie szacunkowym, bowiem wyłączono ją z dokonanej wyceny i od powierzchni wycenianej nieruchomości odjęto powierzchnię tej działki (zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n.), co wynika ze strony 2, 20-22 i str. 25 operatu szacunkowego. Co więcej, z decyzji podziałowej wynika, że organ pouczył w niej skarżące o prawie do ustalenia opłaty adiacenckiej. Na koniec wyjaśnić należy, że operat szacunkowy jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego, opartą na posiadanych przez niego wiadomościach specjalnych. Oczywiście operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Skoro bowiem zgodnie z art. 84 K.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, to konstatacja ta determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, ponieważ nimi nie dysponują. Potwierdza to cytowany wyżej art. 154 ust. 1 u.g.n. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3197/19 (LEX nr 3519264), brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takich zaś naruszeń nie dopatrzył się Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Resumując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia w kontrolowanym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej, sporządzony został zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zaś wydane decyzje odpowiadają prawu. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak sentencji.