I SA/Wa 1122/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem Z. K. o stwierdzenie nieważności ugody, na podstawie której zawarto umowę z dnia [...] maja 1979 r. rep. A nr [...] o sprzedaży nieruchomości. Postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1979 r. rep. A nr [...] H. K. i S. K., zbyli na rzecz Państwa, stanowiące ich własność nieruchomości położone w K. o łącznej pow. [...] m2, obejmującej działki nr nr: [...], [...], [...], [...] i [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Zbycie powyższych nieruchomości nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) na wniosek Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miasta w K. w związku z budową osiedla mieszkaniowego K. Następcami prawnymi S. K. są H. K., Z. K. i J. K. (post. SR w K. z dnia [...].06.1999 r. sygn. akt [...]). Wyżej wymienieni podjęli bezskuteczne próby podważenia operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalona została cena sprzedaży nieruchomości jak też "decyzji ustalającej wysokość odszkodowania", poprzez stwierdzenie ich nieważności, w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawach tych Minister Infrastruktury decyzjami z [...] września 2010 r. oraz z [...] grudnia 2010 r.(utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2011 r.) odmówił wszczęcia postępowań nadzorczych. W tym stanie rzeczy wnioskiem z [...] listopada 2011 r. Z. K. wystąpił do Ministra Infrastruktury o "stwierdzenie nieważności ugody zawartej w postępowaniu ugodowym przewidzianym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...), na podstawie której zawarto umowę sprzedaży nieruchomości Repertorium A numer [...] z dnia [...].05.1979 r.". Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który po zniesieniu urzędu Ministerstwa Infrastruktury był organem właściwym w sprawie (na podstawie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – Dz.U. Nr 248, poz. 1494), postanowieniem z [...] lutego 2012, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie objętej ww. wnioskiem, z uwagi na niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych – brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w przypadku zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy dnia 12 marca 1958 r., nie dochodziło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania w tym przedmiocie decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania. Określenie natomiast fazy rokowań z właścicielem nieruchomości, która miała być nabyta na rzecz Skarbu Państwa na cele określone w powołanej ustawie jako postepowania ugodowego, nie zmienia zdaniem Ministra faktu, że dojście przez strony do porozumienia nie kończyło się aktem o charakterze administracyjnoprawnym, lecz zawarciem cywilnoprawnej umowy. Ta zaś nie podlega ocenie organów administracji, niezależnie od okoliczności, w jakich została zawarta. Ocena takiej umowy może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. . Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Z. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując stanowisko ministra, że postępowanie poprzedzające podpisanie aktu notarialnego nie jest postępowaniem ugodowym. Skarżący wskazał ponadto na niedopuszczalne ograniczenie przez pracownika Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zakresu jego wniosku inicjującego postępowanie. Wniósł on bowiem "o stwierdzenie nieważności ugody zawartej w postępowaniu ugodowym przewidzianym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie której zawarto umowę sprzedaży nieruchomości Repertorium A numer [...] z dnia [...].05.1979 r.", natomiast Minister odmawia wszczęcia postępowania "o stwierdzenie nieważności zawartej w postępowaniu ugodowym, na podstawie której zawarto umowę sprzedaży nieruchomości z dnia [...] maja 1979 r. rep. A nr [...]". Wnioskował również o uwzględnienie w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dokumentów wymienionych w akcie notarialnym, a także dokumentacji z rokowań oraz rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy, podtrzymując swoje uprzednie stanowisko, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa wszczęcia postępowania, gdyż wnioskodawca wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji. Natomiast przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych, a także postanowień, od których zgodnie z art. 126 k.p.a., przysługuje zażalenie. Minister wskazując na zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości, określony w ustawie z 1958 r. wyjaśnił, że wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, następowało dopiero po w sytuacji niewyrażenia przez właściciela zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Natomiast nabycie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej w wyniku przyjęcia przez właścicieli oferty, o której stanowił art. 6 tej ustawy. Nie doszło zatem do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i nie została wydana decyzja administracyjna, której stwierdzenia nieważności można byłoby się skutecznie domagać. Ugodowe zaś porozumienie stron, które doprowadziło do zawarcia umowy, nie może być utożsamiane z wydaniem rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Minister podniósł jednocześnie, że skoro bezsporne jest, że wniosek dotyczy sprawy, w której postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte i nie wydano żadnego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać ocenie, to nie ma potrzeby uzupełniania materiału dowodowego. Na postanowienie to Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia jego nieważności jak też stwierdzenia nieważności poprzedzającego go postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi zgodnie z treścią wniosku z [...] listopada 2011 r., zobligowanie Ministra do uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wnioskiem z [...] marca 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na przepisy dotyczące ugody administracyjnej, tj. art. 119, 120 i 121 k.p.a. oraz poglądy doktryny dotyczące tej instytucji wywodził on, że możliwa jest jej weryfikacja w trybie stwierdzenia nieważności. W związku z czym za błędne uznał stanowisko Ministra, że określona w art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnej, a także postanowień od których zgodnie z art. 126 k.p.a., przysługuje zażalenie. Powtórzył ponadto podnoszone na etapie postepowania odwoławczego zarzuty dotyczące niedopuszczalnego, jego zdaniem, ograniczenia treści złożonego wniosku z [...] listopada 2011 r. jakiego dopuścić miał się Minister "zawężając sprawę do braku przedmiotu zaskarżenia, wymazując z treści wniosku przepisy prawa materialnego jako główny dowód zaskarżenia, zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...) jest postepowaniem ugodowym, w którym to postępowaniu zawarto ugodę". Skarżący nie zgodził się również z organem, że w sprawie nie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, o dokumenty przez niego wskazywane, a powoływane w akcie notarialnym, tj. decyzję Urzędu Miejskiego w K. z [...] listopada 1978 r. nr [...] wraz z aneksem z [...] stycznia 1979 r., oparta szacunkowy z [...] lutego 1979 r., wyciąg główny z wykazu zmian gruntowych oraz opis i mapę, promesę wydaną przez Urząd Wojewódzki w K. z [...] kwietnia 1979 r. nr [...] wyrażająca zgodę na zawarcie umowy, a także dokumentacje z przebiegu rokowań i rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Te dokumenty, świadczą bowiem zdaniem strony, że postępowanie zakończone zawarciem umowy, było postępowaniem ugodowym, w którym umowa–ugoda spełnia funkcję decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Z. K. o stwierdzenie nieważności ugody zawartej w postępowaniu ugodowym, na podstawie której zawarto umowę sprzedaży nieruchomości położonych w K. z [...] maja 1979 r. rep. A nr [...]. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (a także wskazanych w art. 126 k.p.a. postanowień) na żądanie strony. Te "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a. to między innymi brak przedmiotu, w którym postępowanie może być prowadzone. Przedmiotem tym zaś jest decyzja administracyjna, a na mocy art. 126 k.p.a. także postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Brak istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, przez którą rozumieć należy władcze i jednostronne oświadczenia woli organu władzy publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, stanowi więc niewątpliwie przeszkodę o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania bowiem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (a tym bardziej sprawy o innym charakterze, np. cywilnej), ale jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja, względnie postanowienie, obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w ww. przepisie. Zakresem tego postępowania nie można zatem objąć innych sfer aktywności organów administracji publicznej, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych. W sytuacji zatem, gdy żądanie uruchomienia postępowania nadzorczego odnosi się do innego aktu niż decyzja, bądź wskazane w art. 126 k.p.a. postanowienie, organ do którego takie żądanie wpłynęło zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nim objętej z uwagi na zaistniałą przeszkodę o charterze przedmiotowym. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przedmiotem bowiem żądania Z. K., nie jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (względnie postanowienia), ale unieważnienie "ugody", której emanacją jest - zdaniem wnioskodawcy - zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) umowa z [...] maja 1979 r. o sprzedaży Państwu przez Z. i H. małż. K. położonej w K. nieruchomości, na potrzeby realizacji celu publicznego. Zważyć zaś należy, że umowa ta, mimo że ma charakter wywłaszczeniowy, a możliwość jej zawarcia uregulowana jest w przepisach materialnego prawa administracyjnego, to pozostaje nadal umową cywilnoprawną, a nie aktem władczym organu administracji publicznej kształtującym prawa, obowiązki i uprawnienia stron. Legalność tej umowy, nie może więc podlegać ocenie organów, lecz jako sprawa cywilna, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c., polega kognicji sądów powszechnych. Brak jest przy tym podstaw do identyfikowania jej z ugodą administracyjną, o której stanowią przepisy Rozdziału 8, Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego (art.114 do 122), a więc sposobem załatwieniem sprawy administracyjnej w formie pozadecyzyjnej, ale wymagającym dla swej skuteczności aktu zatwierdzenia w drodze postanowienia, stosownie do art. 118 § 1 w zw. z art. 119 § 1 k.p.a. Tymczasem ani sama umowa, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ani czynności faktyczne i prawne ją poprzedzające (a więc etap wzajemnych negocjacji, uzgadniania jej istotnych warunków, szacowania wartości nieruchomości, akceptacja przez właścicieli zaproponowanej ceny itp.), takiemu zatwierdzeniu nie podlegają. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżącego na przepisy regulujące ugodę, jako uzasadnienie dla zasadności wniesionej skargi, nie mogło odnieść zamierzonych skutków. Bez znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia jest brak precyzyjnego przytoczenia w utrzymanym przez Ministra w mocy postanowieniu z [...] lutego 2012 r. treści wniosku strony z [...] listopada 2011 r. inicjującego postępowanie w sprawie. Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącego nieprzytoczenie dosłownego brzmienia żądania (co w niniejszej sprawie przejawiało się w pominięciu wskazywanego w podaniu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., mającego określać postępowanie ugodowe, którego nieważności skarżący żądał) nie oznacza, że żądaniu temu nadano odmienną treść (znaczenie), niż treść wynikającą z użytych we wniosku sformułowań, a w konsekwencji, że w rzeczywistości zakresem rozstrzygnięcia uczyniono inne niż ujęte w tym wniosku żądanie. Tym bardziej, że w treści uzasadnień kwestionowanych postanowień Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wprost odnosi się do ww. regulacji prawnej, wskazując na charakter cywilnoprawny zawieranej w tym trybie umowy. Podkreślić należy, że przywołanie w postanowieniu żądanie strony, wskazującego zakres przedmiotowy sprawy podlegającej rozpoznaniu, nie oznacza obowiązku wiernego cytowania tego żądania. Ważne natomiast jest by oddana została istota tego żądania (a więc jego treść). Ta zaś w sformułowaniu przyjętym przez Ministra niewątpliwie została oddana. Sąd podziela jednocześnie ocenę organu, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie istniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego czy też uzupełniania materiału dowodowego o dokumenty przywołane w akcie notarialnym, czego domagał się skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. ma wszak charakter procesowy i wydawane jest w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przeszkód uniemożliwiających skuteczne uruchomienia postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 156 § 1 k.pa. Te zaś w realiach rozpoznawanej sprawy wynikają wprost z samej treści żądania skarżącego (którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności ugody przy zawieraniu umowy o sprzedaży nieruchomości, a nie wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji lub postanowienia). W tej sytuacji prowadzenie postępowania w celu pozyskania wnioskowanych dokumentów, które dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały i nie mogły mieć jakiegokolwiek znaczenia, byłoby jedynie zbędnym przedłużaniem postępowania i utrzymywaniem stanu niepewności prawnej. Tym samym formułowane w tym kontekście zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skoro zatem ocena prawna możliwości uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie objętej żądaniem Z. K. została dokonana przez organ prawidłowo, a w toku postępowania nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to zarówno postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. odmawiające wszczęcia na jego wniosek postępowania nadzorczego w sprawie objętej tym wnioskiem, jak i utrzymujące je mocy postanowienie z [...] kwietnia 2012 r. odpowiadają prawu, co czyni skargę niezasadną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.