I SA/Wa 1123/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1123/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosków pełnomocnika K.J. oraz W.P. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową, położoną w W. przy ul. [...], hip. "[...]". W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...] ustaliło i przyznało odszkodowanie za nieruchomość gruntową, położoną w W. przy ul. [...] hip. "[...]" C.W., spadkobiercom W.W. – W.P., B.B. i A.W. oraz spadkobiercom B.F. – K.R. i S.F. Przyznane odszkodowanie obejmowało grunt o powierzchni [...] m2, z całkowitej powierzchni [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji wystąpiła W.P. W uzasadnieniu wskazano, iż odszkodowanie zostało nieprawidłowo ustalone, bowiem zostało przyznane jedynie za grunt o powierzchni [...] m2. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazując w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1943 r., nr [...] B.F. odstąpiła dobrowolnie i bezpłatnie część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 na rzecz Gminy Miasta W. Odszkodowanie przysługiwało więc jedynie za pozostałą część przedmiotowej nieruchomości, to jest za grunt o powierzchni [...] m2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosków pełnomocnika K.J. oraz W.P. Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, za którą decyzją z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. ustaliło odszkodowanie, była objęta działaniem przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie wyżej wymienionego dekretu, to jest z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), do odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa, których użytkowanie właściciele utracili po wejściu w życie tej ustawy, stosuje się jej przepisy – art. 53. W niniejszej sprawie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1964 r., nr [...] odmówiono właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Z dniem [...] kwietnia 1966 r. właścicieli pozbawiono faktycznego władania nieruchomością, co potwierdza protokół inwentaryzacyjny. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie elaboratu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę inż. T.N. Podstawę prawną wyżej wymienionego elaboratu stanowił art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 113). Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r., nr [...] wynika, iż B.F. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1943 r., nr [...] odstąpiła dobrowolnie i bezpłatnie część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2, na rzecz Gminy Miasta W. Nie została jednak ujawniona zmiana powierzchni gruntu w dokumentach prowadzonych do przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też organ ustalający odszkodowanie, posługując się zapisami figurującymi w dokumentach hipotecznych, wskazał ogólną powierzchnię [...] m2, bez uwzględnienia pomniejszenia powierzchni nieruchomości o część działki o powierzchni [...] m2. Ustalając odszkodowanie organ musiał jednak zmniejszyć powierzchnię do [...] m2, ponieważ nieruchomość o takiej powierzchni została przejęta na podstawie wyżej wymienionego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i niedopuszczalne było ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunt, który już wcześniej w drodze czynności cywilnoprawnej przeszedł na własność Gminy W., a następnie na własność Państwa. Na fakt odstąpienia części nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2 powołuje się także organ odwoławczy oraz biegły rzeczoznawca w wyżej wymienionym elaboracie szacunkowym do ustalenia odszkodowania przyjęto prawidłową powierzchnię gruntu, to jest [...] m2. Zgodnie z art. 8 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustalono: za obszar równy działce normatywnej, przyjętej w danej miejscowości oraz strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego w wysokości 5-10 % kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, za pozostały obszar – odszkodowanie ustalano najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone zgodnie z tymi zasadami. Stwierdzono zatem, że decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Okoliczność podnoszona przez pełnomocnika K.J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż odszkodowania nigdy nie wypłacono, nie ma wpływu na ocenę legalności wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r., prowadzoną w trybie postępowania nadzorczego, na podstawie art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K.J. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r. lub przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca stwierdziła, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. jest krzywdząca, a przede wszystkim narusza prawo materialne i procesowe. Podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1130/00 i I SA 1051/00 stwierdził naruszenie prawa przy podejmowaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wytyczne Sądu zawarte w tym orzeczeniu nie zostały zrealizowane przez Ministra Infrastruktury w sposób należyty. Postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się bez udziału wszystkich stron, K.J. nie otrzymała odszkodowania. Przy obliczaniu odszkodowania nie wzięto pod uwagę, że odstąpienie gruntu o powierzchni [...] m2 nie było dobrowolne, lecz wymusił je okupant. Minister nie zbadał w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze nie stanowią nowych zarzutów w sprawie, były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, w którym ustosunkował się do ich treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uznane za zasadne. Przede wszystkim stwierdzić należy, że słusznie skarżąca zarzuciła, iż kwestionowane decyzje naruszają wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1130/00 i I SA 1051/00. W tym miejscu podkreślić trzeba, że kontrola działalności administracji publicznej, jaką sprawują sądy administracyjne w ramach rozpoznawania skargi wniesionej na decyzję organu ograniczona jest do oceny czy decyzja ta jest zgodna z prawem. Już w świetle wskazanego wcześniej naruszenia przepisów prawa stwierdzić należało, że kwestionowane w skardze decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...] przyznające odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] wszczęte zostało z wniosku W.P. z dnia [...] stycznia 1994 r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [..] grudnia 1967 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2002 r., sygn. akr I SA 1130/00 i I SA 1051/00 uchylił obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że organ w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją nie wyjaśnił należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Podniesiono następnie, że Prezydium Rady Narodowej W. ustalając odszkodowanie oparło się na przepisie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który był przepisem szczególnym i mówił, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo za wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25 % jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w art. 6 tylko za część wywłaszczonego gruntu, która przekracza 25 % obszaru nieruchomości. W niniejszej sprawie kwestia na nie została precyzyjnie wyjaśniona. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo W.P. mówiące o tym, iż przejęty w trybie dekretu grunt w ogóle nie został wykorzystany pod drogę i co za tym idzie odszkodowanie nie powinno być zmniejszone. Aby tę wątpliwość należycie wyjaśnić, organ administracji powinien zbadać orzeczenie o odmowie przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w kontekście planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) aktualnego na ten dzień, ponieważ pomniejszenie odszkodowania o 25 % za nieruchomość mogło nastąpić jedynie w sytuacji kiedy nieruchomość została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę, a nie w każdej sytuacji wywłaszczenia (przejęcia nieruchomości). Przedstawiona wyżej kwestia, a ponadto okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie osoby będące stronami w sprawie spowodowały, że uchylono zaskarżone decyzje. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, z udziałem wszystkich stron, organy nadzorcze nie wykonały zaleceń dotyczących tego postępowania zawartych w wyroku z dnia 22 marca 2002 r. Tymczasem zgodnie z obowiązującym wcześniej art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a następnie w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzkie sądy administracyjne oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Mimo związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 22 marca 2002 r. Minister Infrastruktury w obydwu decyzjach nadzorczych pominął tę ocenę, wobec czego koniecznym stało się uchylenie kwestionowanych decyzji jako naruszających prawo w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wcześniej podniesiono wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna wiąże również wojewódzki sąd administracyjny orzekający w sprawie niniejszej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien więc dokładnie wykonać wiążące go nadal zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 22 marca 2002 r. Należy ponadto zauważyć, że w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r., zawierającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. W.P. poinformowała, że wystąpiła z wnioskiem "o unieważnienie" decyzji z dnia [...] maja 1964 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej i w związku z tym wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej odszkodowania, który to wniosek nie został rozpatrzony. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.