I SA/Wa 1124/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Miasta L. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], o pow. [...] ha, zapisaną w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Decyzja powyższa stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Burmistrz Miasta L. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa za pośrednictwem Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...]. Wojewoda [...] analizując złożony wniosek stwierdził, iż nie jest właściwy w sprawie i postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] przekazał przedmiotowy wniosek Burmistrza Miasta L. Ministra Skarbu Państwa jako organu właściwego w sprawie. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r., stwierdzając, iż Miastu L. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Miasta L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc iż część spornej nieruchomości stanowi drogę gminną co znalazło odzwierciedlenie w Uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...].10.1986 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 13, poz. 178). Ponownie analizując zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny Minister Skarbu Państwa ustalił iż stronami w niniejszym postępowaniu jest Skarb Państwa i Województwo [...], a Miasto L. nie może być stroną, gdyż nie posiada interesu prawnego, ponieważ nie ma zdaniem organu przepisu prawa materialnego, który dawałby Miastu L. prawo do uczestniczenia w postępowaniu o przekazanie mienia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zdaniem organu zakwalifikowanie na podstawie Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r. części działki nr [...] do kategorii drogi gminnej nie przesądza o powstaniu przesłanki dającej przymiot strony. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto L. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że skarżący nie zgadza się z tezami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu interes prawny Miasta L. wynika z faktu zaliczenia części działki nr [...], ark, [...], obręb [...] o powierzchni ok. [...] m2 stanowiącej fragment ulicy [...] do kategorii dróg gminnych. Przedmiotowy fragment działki nr [...] stanowi drogę publiczną-drogę gminną, która to droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych i ujęta została w Wykazie dróg lokalnych Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Skoro zatem część przedmiotowej działki nr [...] o powierzchni ok. [...] m2 była drogą gminną już w 1986 roku, to była również drogą gminną w momencie wydania decyzji Wojewody [...] nr [...] w 2001 roku i jest ona drogą publiczną-drogą gminną do chwili obecnej, dlatego też Miasto L. posiada interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kpa, a co za tym idzie posiada również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że jego zdaniem w przedmiotowej sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny. Wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów, jak też z odpisu z księgi wieczystej, w chwili wydania decyzji z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, przy czym nieruchomość ta znajdowała się w użytkowaniu wieczystym P., we władaniu Obwodowego Lecznictwa Kolejowego w P., o statusie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Organ zauważa, że w odniesieniu do tego typu jednostek (spzoz), w myśl art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zwana dalej "ustawą wprowadzającą", uprawnienia właścicielskie określało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1999 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył (Dz. U. Nr 60, poz. 641). Zgodnie z treścią pkt [...] tabeli [...] dla Województwa [...], Samorząd Województwa został uprawniony do przejęcia uprawnień organu, który utworzył Obwodowe Lecznictwo Kolejowe w P. W konsekwencji, Wojewoda [...], na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej, stwierdził nabycie przez Województwo [...] przedmiotowej nieruchomości. Z powyższego bezwzględnie zdaniem organu wynika, że stroną w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie Skarb Państwa i Województwo [...]. Zdaniem organu nie zasługuje również na uznanie twierdzenie Skarżącego o przysługującym mu tytule prawnym, którego źródłem jest zaliczenie uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 19896 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) części przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg gminych. Na podstawie art. 47 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy wprowadzającej nabycie nieruchomości przez odpowiednią jednostkę samorządu (w tym wypadku Województwo [...]) następowało z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa. Wydawana w oparciu o art. 60 ust. 2 ustawy wprowadzającej decyzja stwierdzająca nabycie mienia Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r., miała więc charakter deklaratywny. Organ wskazuje, że przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) , porządkujący kwestie własności dróg określanych jako wojewódzkie, powiatowe i gminne, wszedł w życie z dnia 1 stycznia 1999 r., czyli z chwilą przejścia prawa własności spornej nieruchomości na samorząd województwa. Ww. uchwała WRN z 1986 r., zaliczała część przedmiotowej nieruchomości odpowiednio do gmin, powiatów i województw. Właścicielem nieruchomości w chwili wydania uchwały z 1986 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. był Skarb Państwa, natomiast w dniu 1 stycznia 1999 r. nieruchomość stanowiła własność samorządu województwa. Organ powołał się na wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt III SA/Kr 267/08) wskazujący, że "(pkt 1) W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Okoliczność, że część nieruchomości w odniesieniu do której wydana została uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy stanowi przeszkodę do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych" oraz inne orzeczenia wydane w kontekście sporu o status drogi powiatowej: "(2) Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu powiatowego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r. sygn. II SA/Gl 498/08)", potwierdzające, że Miasto L. nie wykazało tytułu prawnego który umożliwiałby nabycie przez nie spornej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych powodów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (zaskarżoną) naruszył przepisy postępowania administracyjnego w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 217 § 3 kpa. W przedmiotowej sprawie natomiast decyzję pierwszoinstancyjną jak i decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Skarbu Państwa Podsekretarz Stanu A.L., nie zaś sam piastun funkcji organu czyli Minister Skarbu Państwa. Należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09 "kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu". W tej sytuacji Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Minister Skarbu Państwa uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Ministra postępowania drugoinstancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez Sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie Sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.