I SA/Wa 1125/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. G., T. B. i K. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położoną w obrębie Z., gm. W., zajętą pod ulicę [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Starosta W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położoną w obrębie Z., gm. W., zajętą pod ulicę [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wniosek o ustalanie odszkodowania za zajęty pod drogi publiczne grunt, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), może być rozpatrzony dopiero po stwierdzeniu ostateczną decyzją wojewody jego przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż ulica [...], pod którą zajęta została nieruchomość, nie była drogą publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r., tj. nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. W konsekwencji organ uznał, że wniosek o ustalenie odszkodowania nie może być rozpoznany merytorycznie i postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołali się E. G., T. B. i K. K., kwestionując zasadność rozstrzygnięcia. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję starosty W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, skoro nie przeszła na rzecz Gminy Miasta W. Wojewoda [...] uznał, że wprawdzie organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania, ale umorzenie postępowania nie stanowi naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E.G. i K. K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Co do zasady, trzeba zgodzić się z organami obu instancji, że ustalenie i wypłata odszkodowania za grunt, który – na zasadzie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną – stał się własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wymaga uprzedniego wydania decyzji deklaratoryjnej wojewody, która ostatecznie stanowi dowód nabycia własności przez te podmioty. W rozpoznawanej sprawie zaś została wydana decyzja odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości z tego względu, że ulica Sucha zajmująca nieruchomość został zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nie stanowiła więc drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. A zatem w sprawie nie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod ulicę [...] na podstawie powyżej wskazanej regulacji. Przyjmując powyższy pogląd, że wydanie wspomnianej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. przez Wojewodę [...] w istocie rzeczy warunkuje rozpoznanie wniosku o odszkodowanie, to i tak należało przyjąć, że przedmiotowe decyzje nie zostały wydane w sposób prawidłowy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy orzekające nie ustaliły właściwie treści żądania wnioskodawców, czym naruszyły art. 61 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek obowiązkiem organu jest ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek E. G., T.B. i K. K., w którym zwrócili się o "niezwłoczne i ustawowe uregulowanie sprawy zapłaty za zawłaszczoną i nie uregulowaną przez trzydzieści lat część działki (...), z której utworzono drogę gminną". Jeśli żądanie jest nieprecyzyjne organ powinien ustalić treść żądania, opierając się także na przekazanych w sprawie dokumentach dotyczących zajętej pod drogę działki nr [...], aby ustalić normę prawa materialnego i dalszy tok postępowania. O tym, że organy orzekające nie ustaliły prawidłowo zakresu postępowania świadczy, dołączona do akt sprawy jako załącznik do skargi, decyzja Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej we wsi Z. przy ul. [...] i ul. [...] uregulowanej w KW [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Z decyzji tej wynika, że działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha zostaje wydzielona jako działka zajęta i przeznaczona pod drogę publiczną. Z uzasadnienia tej decyzji wynika zaś, że działki zajęte pod drogi publiczne podlegają działaniu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie jest rzeczą Sądu ocena w niniejszym postępowaniu prawidłowości decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], jednakże wobec takiej treści usprawiedliwione pozostają nieprecyzyjne żądania wnioskodawców, którzy w kolejnych pismach wskazywali art. 73 cytowanej ustawy, jako podstawę swego żądania. Nie usprawiedliwia to jednak działania organu, który powinien był zgromadzić rzetelnie dokumentację, z której jasno wynikałoby, że bezcelowym było prowadzenie postępowania na podstawie art. 73 wspomnianej ustawy. Sposób działania organu administracji w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od tego, że narusza zasadę ekonomii procesowej (art. 12 k.p.a.), obraża podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego: zasadę praworządności (legalności) i zasadę zaufania obywatela do państwa. Podkreślić należy, iż legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób formalny - jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację (E. Łętowska: Glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 208/99 – OSP 2000/1/17, cyt. za P. Przybyszem w: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa, 2005 s. 40). Niedopuszczalne jest takie działanie (bądź zaniechanie) organu administracji, którego skutkiem jest ograniczenie uprawnień strony dochodzącej przysługującego jej roszczenia. W niniejszej sprawie przejawiało się to bezcelowym i długotrwałym (cztery lata od wniesienia żądania ustalenia odszkodowania i dwa lata od stwierdzenia ostateczności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r.) postępowaniem. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby działania organów administracji publicznej określały w sposób jasny sytuację prawną podmiotów i umożliwiały dochodzenie ich słusznych praw. Nie można uznać, że dotychczasowy przebieg postępowania mógł przyczynić się do pogłębienia zaufania stron do państwa i jego organów. Wskazać należy także, że sytuacja prawna przedmiotowej nieruchomości nie pozostawia wątpliwości co trybu postępowania o ustalenie odszkodowania za nią. Działka nr [...] została wydzielona na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) pod drogę publiczną. Oznacza to, że przeszła ona na własność Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że ulica [...] znajduje się we władaniu Gminy W. i stanowi drogę gminną. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za tak wydzielone działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić należy, że decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy, wydaje starosta. A zatem skoro w rozpoznawanej sprawie żądanie ustalenia odszkodowania zgłoszono do Starosty W. był on obowiązany szczególnie uważnie wyjaśnić zakres żądania, w taki sposób, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien był udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym samym prowadzenie postępowania przez organy orzekające bez ustalenia jego zakresu narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym ma wpływ na wynik postępowania i z tego powodu zaskarżona decyzja jak również poprzedzającą ją decyzja Starosty W. muszą być uchylone. Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. została skierowana do osoby nieżyjącej. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika bowiem, że T. B. zmarła w dniu [...] lutego 2008 r. Doręczenie decyzji osobie nieżyjącej i pominięcie następców prawnych osoby zmarłej oznacza, że w sprawie zaistniało naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.