I SA/Wa 1126/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. numer [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1126/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i A. B. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł. wskutek wzrostu wartości nieruchomości z powodu podziału działek nr [...] i [...] położonych w C., obręb [...] o łącznej pow. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty i ustaliło tę opłatę w kwocie [...] zł. (słownie: [...] złotych). W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że mocą wskazanej powyżej decyzji Prezydent Miasta C. ustalił M. i A. B. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z powodu podziału działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położonych w C. Organ pierwszej instancji wskazał, iż podział działek nr [...] i [...] został dokonany na wniosek właścicieli gruntu i zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2003r., nr [...]. Wartość nieruchomości wskutek podziału wzrosła, co ustalił w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy. Ustalenie opłaty adiacenckiej z powyższego tytułu jest zatem w pełni uprawnione. Od decyzji powyższej M. i A. B. złożyli odwołanie, w którym podnieśli, iż ciężkie warunki materialne nie pozwalają im na jednorazowe uiszczenie tak wysokiej kwoty, zaś przy rozłożeniu na raty należałoby uiścić także odsetki. Wskazali, że gospodarstwo nie ma urządzonej drogi dojazdowej, brak jest wodociągu (wodę dowozi się z hydrantu). Podnieśli, że uiścili znaczne koszty w związku z podziałem . Rozpatrując przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntów wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta C., po rozpatrzeniu wniosku M. i A. B. - właścicieli działek nr [...] i [...] położonych w C., obręb [...]., zatwierdził podział tych nieruchomości. W wyniku podziału powstało [...] działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej (działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), dwie działki przeznaczone pod nową drogę (nr [...] i [...]) oraz sześć działek z przeznaczeniem na poszerzenie istniejących dróg lokalnych (działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Rzeczoznawca majątkowy - mgr inż. Z. M. w operacie szacunkowym sporządzonym w sierpniu 2004 r. określił, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł., zaś po podziale wynosi [...] zł. Biegły określił wyłącznie wzrost wartości nieruchomości działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pomijając działkę nr [...] (siedlisko) oraz działki przeznaczone pod nowe drogi i poszerzenie istniejących dróg lokalnych. Wzrost wyniósł zatem [...] zł., co przy zastosowaniu 50% stawki opłaty adiacenckiej (zgodnie z uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich) dało opłatę adiacencką w kwocie [...] zł. Organ podkreślił, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wskutek podziału działek nr [...] i [...] położonych w C., obręb [...] stanowiących własność M. i A. B. było w pełni uprawnione i zgodne z powołanymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo dokonał obliczeń arytmetycznych (ustalił bowiem, że wzrost wartości wynosi [...] zł., co przy zastosowaniu 50% stawki dało opłatę w kwocie [...] zł.), dlatego Kolegium postanowiło orzec w sprawie i ustalić opłatę adiacencką prawidłowo, tj. w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie, zdaniem organu, nie narusza zakazu reformationis in peius wyrażonego w przepisie art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stosownie do którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i A. małżonkowie B. Skarżący wskazali na swoją trudną sytuację materialną, a także na brak drogi dojazdowej do ich nieruchomości, brak wody i kanalizacji. Podnieśli, że opłatę adiacencką uiszcza się wówczas, gdy nieruchomość byłaby podłączona do urządzeń infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że opłaty adiacenckie są naliczane nie tylko w przypadku stworzenia warunków do podłączenia danej nieruchomości do wybudowanych ze środków gminnych urządzeń infrastruktury technicznej, ale także - stosownie do przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - gdy wzrośnie wartość nieruchomości wskutek podziału dokonanego na wniosek właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt administracyjny nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż wskazane w jej treści. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta C. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kwestię właścicieli działek zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej. W aktach sprawy brak jest tytułów własności działek nr [...] i nr [...]. Jednakże z mapy z projektowanym podziałem nieruchomości z listopada 2003 r. (k. 1 akt administracyjnych) sporządzonej przez geodetę M. K. oraz z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. M. (k. [...] akt administracyjnych) wynika, że tylko działka nr [...] stanowiła współwłasność małżonków B.; natomiast działka nr [...] była wyłączną własnością A. B. Oznacza to, że obowiązkiem organów było wyliczenie oddzielnie, opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości każdej z działek, bowiem zobowiązany do jej uiszczenia jest jedynie właściciel nieruchomości (współwłaściciele, użytkownicy wieczyści), a nie inne osoby. W przedmiotowej sprawie podstawą wyliczenia opłaty było zsumowanie wzrostu wartości obydwu działek, nie bacząc na fakt, że M. B. prawdopodobnie nie jest właścicielką działki nr [...]. Z powyższych względów zaskarżone decyzje były wadliwe. Błędnie została ustalona w nich opłata adiacencka łącznie na małżonków B. w stosunku do obydwu działek. A więc decyzje te naruszają art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ponadto wskazać należy, że organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki w terminach określonych w art. 35 i art. 36 kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie pomiędzy datą sporządzenia opinii rzeczoznawczy majątkowego, a datą wydania decyzji upłynął okres 4 miesięcy. Zgodnie z treścią art. 98a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Nie można zatem uznać, że wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z powyższym przepisem, skoro opinia rzeczoznawcy sporządzona była w sierpniu 2004 r., a decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] grudnia 2004 r. Organ powinien przed wydaniem decyzji zobowiązać biegłego do wyjaśnienia, czy w tym czasie wartość nieruchomości uległa zmianie. Niezależnie od powyższego należy dostrzec następujące uchybienia procesowe, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ nie ustosunkował się w decyzji do wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy. Po drugie, nie wyjaśnił, który z małżonków wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji (odwołanie jest napisane przez jedną osobę, która podpisała się w imieniu obojga małżonków). Po trzecie, organ drugiej instancji nie wyjaśnił, dlaczego zaniżenie wysokości opłaty adiacenckiej o [...] zł stanowi rażące naruszenie prawa lub rażąco narusza interes społeczny. Wymaga podkreślenia, że jedynie w tych dwóch sytuacja określonych w art. 139 kpa organ odwoławczy może wydać decyzje na niekorzyść strony. Prawdą jest natomiast, że rzeczoznawca popełnił matematyczny błąd podczas sumowania wartości poszczególnych działek, którego to błędu nie dostrzegł organ pierwszej instancji. Błąd ten został zauważony dopiero przez organ odwoławczy. Jednakże ta okoliczność sama w sobie nie uchyla zakazu reformacionis in peius. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że ustalenie opłaty w kwocie niższej o [...] złotych przy wartości [...] złotych, stanowi rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego. W tej sytuacji nawet gdyby decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, to z uwagi na naruszenie art. 139 kpa decyzja ostateczna podlegałaby uchyleniu. Reasumując należy stwierdzić, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 98a ustawy o gospodarce gruntami, co miało wpływ na wynik sprawy, a także nie wyjaśnił wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, nie rozważył całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 139 kpa. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Organ ponownie rozpoznając sprawę uzupełni materiał dowodowy o tytuły własności obydwu działek (nr [...] i nr [...]), a jeżeli okaże się, że działki mają różnych właścicieli, to ustali oddzielnie dla każdej z powyższych działek przedmiotową opłatę.