I SA/Wa 1126/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającej udzielenia jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w celu [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podało, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił J. M. udzielenia jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego [...], wskazując, że zainteresowany nie dołączył protokołu oszacowania szkód, który jest niezbędny do rozpatrzenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), jedną z obligatoryjnych przesłanek do udzielenia wnioskowanej przez skarżącego pomocy, jest ta, aby średnia wysokość szkód w uprawach rolnych jego gospodarstwa przekraczała 30%, a jedynym dowodem na tę okoliczność jest protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 tego rozporządzenia. Jeżeli nie ma protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, to nie można w żaden sposób dowieść w niniejszym postępowaniu, że rolnik ubiegający się o zasiłek celowy istotnie poniósł, [...], szkody w takiej wysokości, która uprawniałaby go do tego świadczenia przyznawanego na podstawie rozporządzenia. Zdaniem organu, wskazując ten konkretny dowód na okoliczność ustalenia wysokości szkód w uprawach rolnych [...], prawodawca wykluczył tym samym możliwość udowodnienia tej okoliczności w oparciu o inne dowody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie zgodziło się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, iż nie dołączenie do wniosku przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy protokołu oszacowania szkód może stanowić podstawę do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, ponieważ zgodnie z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia, obowiązek przekazania protokołu oszacowania szkód organowi I instancji, ciążył na wojewodzie, a nie na wnioskodawcy. Gdyby taki obowiązek ciążył na wnioskodawcy, to złożenie wniosku obarczonego brakami powinno skutkować wezwaniem skierowanym do wnioskodawcy o usunięcie braku formalnego, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 kpa), a nie wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. W sytuacji jednak, zdaniem organu, gdy protokół oszacowania szkód w gospodarstwie skarżącego nie został w ogóle sporządzony, to nie można ustalić, że szkody w uprawach rolnych tego gospodarstwa przekroczyły średnio 30 %, a w konsekwencji przyznać skarżącemu zasiłek celowy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umożliwienie mu skorzystania z dofinansowania jego gospodarstwa w celu [...]. Skarżący zarzucił, że Urząd Gminy w K. przy zwalczaniu [...] nie zastosował przepisów zawartych w rozporządzeniu, zataił treść tego rozporządzenia, nie przekazał za pośrednictwem ogłoszeń sołtysów informacji o adresie komisji oraz osób wchodzących w jej skład, a brak tej informacji był przyczyną braku protokołu szkodowego z gospodarstwa skarżącego. Skarżący podał również, że rolnicy starający się o bankowy kredyt preferencyjny wpisani zostali na listę nazwaną protokołem szkodowym, oględzin dokonano u rolników wyrywkowo, a u ponad 90% rolników nie dokonano oględzin. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. sygn. I SA/Wa 440/07 uchylił decyzję organu z dnia [...] lutego 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą przyznania J. M. zasiłku celowego [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1346/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania, wskazując na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 z późn. zm.) polegające na nie zawarciu w uzasadnieniu własnego stanowiska prawnego i nie dokonaniu wykładni tych przepisów rozporządzenia, które wskazują pozytywne przesłanki umożliwiające ustalenie – mimo braku protokołu oszacowania szkód – wysokości szkody i udzielenia zasiłku, a także brak jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania przed organami administracji. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca, naruszają prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą udzielenia jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w celu [...]. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 115, poz. 728), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej. Stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy, Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, a na podstawie ust. 2 tego artykułu, Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rodzinie rolniczej udziela się pomocy, jeżeli:(1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; (2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskodawca J. M. stosowny wniosek złożył w terminie określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., a zatem postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte, i obowiązkiem kierownika ośrodka pomocy społecznej było ustalenie średniej wysokości szkód w tym gospodarstwie rolnym, stosownie do § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Z dalszej części tego przepisu wynika, że średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Niezasadne było stanowisko organu pierwszej instancji odmawiające udzielenia J. M. jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, z uwagi na nie dołączenie do wniosku przez osobę ubiegająca się o zasiłek – protokołu oszacowania szkód, i z tym stanowiskiem organu odwoławczego należy się zgodzić. Nie można jednakże zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że jeżeli w gospodarstwie rolnym skarżącego J. M. straty nie zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę, to nie można ustalić, że szkody w uprawach rolnych tego gospodarstwa przekroczyły 30%, a konsekwencji przyznać skarżącemu zasiłek celowy. Takie stanowisko organu odwoławczego nie jest zasadne, bowiem pozostaje w sprzeczności zarówno z cytowanym wyżej art. 2 ustawy o pomocy społecznej, z wytycznymi zawartymi w art. 24 ust. 2 tej ustawy – "uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej", jak również z art. 7, 8, 75, 77, 80 kpa. Z przepisów tych wynika obowiązek organu administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając również na względzie słuszny interes obywateli, prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny; organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli przepisy ustawy, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowód w sprawie tego wszystkiego, co nie jest sprzeczne z prawem, a przepis innej ustawy nie ogranicza postępowania dowodowego tylko do jednego dowodu, np. protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest takie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które umożliwi zarówno wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak i zbadanie wskazanych w przepisie przesłanek umożliwiających wnioskodawcy uzyskanie stosownej pomocy. Należy podkreślić, że cytowany wcześniej przepis zawarty w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. stanowiący o ustaleniu średniej wysokości szkody na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. - nie wyłącza możliwości stosowania przepisów ustawowych o dowodach w postępowaniu administracyjnym zawartych w kpa, ponieważ przepis rozporządzenia nie może być sprzeczny ani z przepisem ustawy, na podstawie której, i dla wykonania której został wykonany, ani z przepisem jakiejkolwiek innej ustawy. Powyższe stwierdzenie wynika z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ponownie przeprowadzając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej wezmą pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 3