I SA/Wa 1127/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. L. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] przyznającej P. L. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. i nadającej temu orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawą sprawy. Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2012 r. P. L. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta S. przyznał P. L. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, w wysokości [...] zł miesięcznie, na wnioskowany okres (pkt 1 orzeczenia). Ponadto orzekł o terminach realizacji wypłaty (pkt 2 orzeczenia) oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 3 decyzji). Dokonując analizy wywiadu środowiskowego, zaktualizowanego w dniu 8 stycznia 2013 r., organ I instancji ustalił, że P. L. jest osobą samotnie gospodarującą, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie posiadającą żadnego dochodu. W związku z powyższym Prezydent uznał, że P. L. spełnia przesłanki warunkujące możliwość przyznania zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia. Z uwagi jednak na ograniczone możliwości finansowe MOPS w Siedlcach, zasiłek ten przyznano mu w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji P. L. złożył odwołanie, zaskarżając pkt 1 decyzji, w zakresie wysokości świadczenia, jak również zarzucając nieuwzględnienie potrzeb na pokrycie których jest ono niezbędne. Ponadto wskazał na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 1, 2, 3, 4, 8 ust. 1 i 2, 38, 106 i 147 ustawy o pomocy społecznej, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odwołujący się wniósł o przedstawienie przez MOPS w S. oryginałów listy wypłat zasiłków od stycznia do grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i wyjaśnił, że zasiłek okresowy jest świadczeniem o charakterze obowiązkowym, a tym samym jego przyznanie nie zależy od uznania administracyjnego. Jednakże w ramach uznania administracyjnego, kierując się przy tym ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 1, w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej określa czas pobierania tego zasiłku i jego wysokość, którego maksymalne i minimalne ramy wynikają z art. 38 ust. 2-4 ustawy. Stosownie zatem do powołanej regulacji zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Ustalona kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej dochodem. Jak ustalono w wywiadzie środowiskowym P. L. nie osiąga żadnego dochodu. Tym samym wysokość należnego wnioskodawcy zasiłku okresowego powinna wynosić od [...] zł i warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony. Organ wyjaśnił, że o wysokości przyznanego świadczenia zadecydowały przede wszystkim względy finansowe MOPS w S. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. L. wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem z powodu rażącego naruszenia, błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, które powołał w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], tj: 1) art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez bezpodstawną odmowę przeprowadzenia dowodu z listy wypłat zasiłków z dnia 25 stycznia 2012 r., sytuacji, gdy z dowodu tego jednoznacznie wynika, że MOPS w S. dysponował znacznie wyższymi środkami finansowymi przeznaczonymi na pokrycie zasiłków okresowych, 2) art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 i 2, art. 38, art. 106 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej radca prawny D. K., ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu P. L. oświadczył, że popiera skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (tj. kwotą 542 zł) a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 ups). Minimalną wysokość określa art. 38 ust. 3 ups stanowiąc, iż kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym, odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, a dochodem tej osoby lub rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4). Powyższe przepisy wskazują więc, że organ pomocy społecznej ustala wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi wyżej granicami, z uwzględnieniem ogólnych zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz indywidualnej sytuacji świadczeniobiorcy. Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają bowiem wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie tej pomocy. Przedstawiona wyżej regulacja prawna oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego cechuje pewna uznaniowość, ograniczona ustawową wysokością najwyższego i najniższego zasiłku oraz okresem jego pobierania. Organ administracji ustalając, w ramach posiadanego tzw. uznania administracyjnego, wysokość zasiłku okresowego niższego niż 100% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej dochodem powinien uzasadnić powody przyznania zasiłku w niższej kwocie. Przy czym, jak zasadnie wywiódł to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, o tym, czy zasiłek ten będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym, decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego, istniejącą po stronie świadczeniobiorcy i wynikającą z jego osobistych możliwości przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów, możliwości finansowe ośrodka, postawę świadczeniobiorcy oraz elementy subiektywne, jak np. chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ups, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin organ przeprowadza wywiad środowiskowy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Z akt sprawy, w szczególności zaś z wywiadu środowiskowego wynika, że P. L. nie osiągnął żadnego dochodu. Zatem różnica między kryterium dochodowym wnioskodawcy a jego dochodem wynosi 542 zł, zaś 50% tej kwoty to 271 zł. Tym samym wysokość należnego P. L. zasiłku okresowego powinna znajdować się w granicach od 271 zł do 418 zł. Przyznanie zatem kwoty [...] zł warunek ten w niniejszej sprawie spełniało. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że P. L., choć jak twierdzi, czyni intensywne starania w znalezieniu pracy, to wciąż, mimo wyższego wykształcenia (wykonywany zawód: nauczyciel) i ukończonego kursu mistrzowskiego w zakresie gry na skrzypcach – fakty znane sądowi z urzędu, główne źródło utrzymania zdaje się upatrywać w pomocy społecznej. Taka postawa może powodować, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie może skutecznie realizować swojego głównego zadania, czyli doprowadzenia do usamodzielnienia się skarżącego i wyjścia z sytuacji, w której niezbędne jest finansowe wsparcie ze środków budżetu państwa, a które to zadanie w tym przypadku zrealizowane być może poprzez aktywizację zawodową. Podkreślić bowiem należy, że obowiązek utrzymania obciąża przede wszystkim zdolnego do pracy obywatela. Prawdą jest, że w pismach skierowanych do Sądu skarżący powołuje się na pogorszenie stanu zdrowia, jednak w aktach niniejszej sprawy nie znajdują się żadne dokumenty stwierdzające okoliczność choroby skarżącego uniemożliwiającej mu wykonywanie pracy. Środki pomocy społecznej mogą być wykorzystane jedynie do wspierania osób, które czasowo znalazły się w trudnej sytuacji, a nie stanowić stałego, jedynego źródła utrzymania. Dodatkowym argumentem uzasadniającym wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia w minimalnej wysokości jest sytuacja finansowa Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Na 2013 rok Ośrodek ten dysponował budżetem w wysokości [...] złotych, z czego kwota [...] złotych pochodząca z dotacji celowej budżetu Państwa jest przeznaczona na wypłatę świadczeń obligatoryjnych w formie zasiłków okresowych w wysokości minimalnej określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przewidywana liczba rodzin wymagających pomocy w tej formie wynosiła ok. 1500. Kwota środków własnych miasta na realizację zadań własnych z pomocy społecznej jest więc ograniczona ze względu na dużą liczbę osób i rodzin wymagających wsparcia. Skoro środki przekazywane z budżetu państwa nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnianie nie tylko subiektywnie postrzeganej sytuacji uprawnionych, ale i jej obiektywnej oceny. Organ, w ramach uznania administracyjnego, ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Podkreślić trzeba, iż przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2013 roku, I OSK 811/13). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo ustaliły, że skarżący spełniał kryteria (dochodowe i społeczne) do przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Organy poprawnie, korzystając z przysługującego im tzw. uznania administracyjnego, ustaliły również wysokość przyznanego zasiłku okresowego, a przedstawione w tej sprawie uzasadnienie spełnia przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa. Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji zebrały materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz starannie wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy wydaniu rozstrzygnięcia, zachowując tym samym wymogi określone w przepisach art. 7 i art. 77 Kpa. Dokonana ocena zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności kwestionowana przez skarżącego wysokość przyznanego zasiłku, nie jest dowolna, a organy w sposób szczegółowy wskazały przyczyny, które zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego w minimalnej wysokości. Organ I instancji podając stan budżetu, jakim dysponował na zasiłki okresowe w odpowiednim dla sprawy czasie, oraz liczbę świadczeniobiorców, wykazał, że przyznanie zasiłku w wyższej niż przyznana wysokości nie byłoby zasadne. Raz jeszcze podkreślić należy, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w określonej w decyzji wysokości. Motywy natomiast, którymi kierowały się organy, mieszczą się w celach i zadaniach pomocy społecznej oraz zasadach przyznawania zasiłków okresowych (w tym w ramach przysługującego organom uznania administracyjnego) przewidzianych przez przepisy ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, by koniecznym było uzupełnienie przez organ odwoławczy materiału dowodowego o listy wypłat - o co wnioskował skarżący. Materiał dowodowy, jakim dysponowało Kolegium, był wystarczający i dawał podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto jeszcze raz podkreślić należy, że rodzaj, forma a przede wszystkim rozmiar świadczeń odpowiadają okolicznościom konkretnej sprawy. To MOPS najlepiej znając swoje możliwości finansowe oraz skalę potrzeb swoich podopiecznych, indywidualnie ocenia sytuację i przyznaje środki poszczególnym potrzebującym. Bez znaczenia jest zatem dowód z listy wypłat zasiłków okresowych, skoro brak jest możliwości, jak również podstawy prawnej, by dla potrzeb niniejszego postępowania oceniać sytuację każdego podopiecznego MOPS w S.. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.