I SA/Wa 1127/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. nr KOC 6862/Go/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2021r. nr KOC/5659/Go/21; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 16 grudnia 2021 r., nr KOC 6862/Go/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako "Kolegium/organ"), utrzymało w mocy własne postanowienie z 6 października 2021 r., nr KOC/5659/Go/21, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której doszło do sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...], przy ulicy [...][...] oraz oddano w użytkowanie wieczyste część gruntu, na której usytuowany jest ten budynek. Zaskarżone postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. K. (dalej również jako "Skarżąca") w dniu 10 września 2021 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności nieokreślonej z daty podjęcia ani z numeru decyzji administracyjnej, w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...][...] w [...], wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest ten budynek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 6 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ powołał się na okoliczność, że dnia 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., z której art. 1 pkt 2 wynika, że do art. 158 k.p.a. dodano § 3, który uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. Kolegium stwierdziło, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie podano nazwy organu, który wydał decyzję, jej numeru ani daty wydania, wskazano tylko, że na podstawie tej decyzji została zawarta w dniu 14 stycznia 1983 r. umowa sprzedaży lokalu oraz oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste. Taki stan wynika z treści księgi wieczystej. Kolegium uznało, że decyzja została wydana przed dniem 14 stycznia 1983 r., a zatem upłynęło ponad 30 lat od jej doręczenia. W konsekwencji postępowanie nadzorcze w tej sprawie nie może być wszczęte. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła, że skoro złożyła wniosek przed dniem 16 września 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 158 k.p.a. w zmienionym brzmieniu. Następnie w piśmie z 2 grudnia 2021 r. K. K. podała, że jest następcą prawnym dawnego współwłaściciela nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...]. Nie dysponuje kopią decyzji o sprzedaży lokalu nr [...], bowiem Wydział Zarządzania Nieruchomościami Urzędu [...][...] odmówił udostępnienia decyzji o sprzedaży lokalu, nie podano też żadnych danych o niej. Także w dziale II księgi wieczystej nieruchomości nie ma informacji o decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu. Postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogło być wszczęte, choć z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu postanowienia z 6 października 2021 r. Kolegium podkreśliło, że występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie należy skonkretyzować żądanie, co w tym przypadku bez wątpienia nie miało miejsca. Skarżąca nie ma żadnej wiedzy, czy w ogóle o sprzedaży lokalu nr [...] orzeczono decyzją administracyjną, w której wykonaniu zawarta została dopiero umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego. Zdaniem organu, wydanie takiej decyzji poprzedzającej zawarcie umowy sprzedaży jest bardzo wątpliwe w sytuacji, gdy brak jest o niej jakiejkolwiek wzmianki w zapisach księgi wieczystej lokalu. Organ nadzorczy nie może natomiast poszukiwać dokumentu, który nie wiadomo czy w ogóle funkcjonuje w obrocie prawnym i który nie został w żaden sposób skonkretyzowany. Skarżąca na powyższe postanowienie Kolegium wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 561/22, skargę oddalił. WSA w Warszawie stwierdził, że analiza wniosku Skarżącej, jak też akt administracyjnych teczki lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...][...], pozwala ustalić, że żądanie Skarżącej dotyczy decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...][...][...] z 22 listopada 1982 r., nr AGKM-V-8225/9694/82. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w rozpoznawanej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w związku z niedostatecznym sprecyzowaniem przez Skarżącą przedmiotu jej wniosku z 10 września 2021 r. Sąd stwierdził, że skoro niniejsza sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem na dzień wejścia w życie nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, mocą której do art. 158 k.p.a. dodano § 3, zgodnie z którym jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to organ po dniu 16 września 2021 r. zobligowany był do zastosowania przepisów k.p.a. w nowym brzmieniu, tzn. również art. 158 § 3 k.p.a., który stanowił podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca i po jej rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2022r., sygn. akt I SA/Wa 561/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA sformułował w swoim orzeczeniu stanowisko, że Skarżąca wszczęła postępowanie administracyjne wraz z dniem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tj. 10 września 2021 r. (data wpływu do organu), dlatego ocena sposobu zakończenia postępowania przez organ, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, organ w dniu 16 września 2021 r., zobligowany był do stosowania przepisów k.p.a. w nowym brzmieniu, dlatego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a. Zdaniem NSA, nie można bowiem utożsamiać odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania. Zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej i odmowa wszczęcia postępowania, jest zupełnie innym rozstrzygnięciem, niż umorzenie postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, patrząc zarówno z punktu widzenia obowiązków organu administracji, jak i uzasadnionego interesu stron. Jest to o tyle istotne, że dla strony postępowania inne mogą być konsekwencje odmowy wszczęcia postępowania, a inne umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA zauważył, że gdyby organ prawidłowo zastosował ww. przepisy nie mogłoby dojść do odmowy wszczęcia postępowania z powyższych powodów. Tym samym, zdaniem NSA, Sąd I Instancji nie dostrzegł, iż organ uchybił ww. przepisom i w konsekwencji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 61 § 3 k.p.a., a ww. naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku dostrzeżenia ww. uchybień organu przez Sąd I Instancji, skarga mogłaby podlegać uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935) dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Kolegium z 16 grudnia 2021 r., podobnie jak poprzedzające je postanowienie organu z 6 października 2021 r., nie odpowiadają prawu. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przede wszystkim na uwadze treść art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się natomiast, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości, iż składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, strona powinna sprecyzować przedmiot swojego żądania, które nie może dotyczyć jedynie hipotetycznego rozstrzygnięcia. Nie można jednak podzielić stanowiska organu, że sposób sformułowania przez Skarżącą wniosku z 10 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uniemożliwiał ustalenie, jaki konkretnie akt był przedmiotem tego wniosku. Istotnie Skarżąca nie wskazała daty wydania decyzji ani jej numeru, nie określiła również organu, który wydał decyzję. Jednak przedmiot wniosku został określony jednoznacznie jako decyzja "w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...][...] oraz części ww. budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym usytuowany jest ww. budynek". Tak sformułowany wniosek, na podstawie dołączonej do akt administracyjnych teczki lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...][...], pozwala natomiast ustalić, że żądanie Skarżącej dotyczy decyzji wydanej z up. Naczelnika Dzielnicy przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...][...][...] z 22 listopada 1982 r., nr AGKM-V-8225/9694/82. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w rozpoznawanej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w związku z niedostatecznym sprecyzowaniem przez Skarżąca przedmiotem jej wniosku z 10 września 2021 r. Zauważyć należy, zgodnie z wytycznymi NSA, że w celu dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. poz. 1491, dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Mając zatem na względzie fakt, że będąca przedmiotem wniosku Skarżącej decyzja wydana z up. Naczelnika Dzielnicy przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...][...][...] z 22 listopada 1982 r., nr AGKM-V-8225/9694/82 została doręczona stronom najpóźniej 14 stycznia 1983 r. (w tym bowiem dniu zawarta została, w formie aktu notarialnego, umowa sprzedaży lokalu i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste), natomiast w § 2 tejże umowy wskazano, że do aktu została dołączona ostateczna decyzja wydana z up. Naczelnika Dzielnicy przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...][...][...] z 22 listopada 1982 r., nr AGKM-V-8225/9694/82, a wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został złożony do Kolegium 10 września 2021 r., to przyjąć należało w tej sprawie, że na dzień wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r., czyli 16 września 2021 r., postępowanie z wniosku Skarżącej było niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., za datę wszczęcia postępowania na żądanie strony uważa się dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. A skoro tak, to właściwym wnioskiem w tej sytuacji było uznanie, że na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., zachodziły podstawy do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej, jako złożonego po upływie ponad 30 lat od dnia doręczenia decyzji wydanej z up. Naczelnika Dzielnicy przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...][...][...] z 22 listopada 1982 r., nr AGKM-V-8225/9694/82. W ocenie Sądu, odmawiając wszczęcia postępowania organ naruszył przepisy art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na odmienne konsekwencje prawne dla strony postępowania w sytuacji umorzenia postępowania. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z 4 grudnia 2023 .r, sygn. akt I OSK 1827/22, odmowa wszczęcia postępowania, jest zupełnie innym rozstrzygnięciem, niż umorzenie postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., patrząc zarówno z punktu widzenia obowiązków organu administracji, jak i uzasadnionego interesu stron. NSA wskazał przy tym, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zatem również w tym kontekście sposób zakończenia postępowania nieważnościowego ma istotne znaczenie, zdaniem NSA, gdyż w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964) – obciążając Kolegium obowiązkiem zwrotu Skarżącej kwoty 597 zł (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa – 17 zł). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.