I SA/Wa 1129/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA/Wa 1129/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wydanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającej, że B. K. przysługuje pomoc finansowa w wysokości [...] zł na dofinansowanie kosztów budowy domu, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. K. złożyła w dniu [...] marca 2004 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w celu dofinansowania kosztów budowy domu. W wyniku jego rozpatrzenia Dyrektor Zakładu Karnego w G. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającą, że przysługuje jej pomoc finansowa w wysokości [...] zł na dofinansowanie kosztów budowy domu. W decyzji tej zawarto informację o tym, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu służbowym o powierzchni mieszkalnej 17,37 m², położonym w G. przy ul. [...] [...]. W dniu [...] lutego 2005 r. została z urzędu wydana decyzja nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. stwierdzająca nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją tą bowiem przyznano pomoc finansową osobie, która w momencie jej wydania posiadała lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej powierzchni lokalu jej przysługującego z tytułu posiadanych przez nią norm. B. K. złożyła w dniu [...] lutego 2005 r. odwołanie, w którym wniosła o uchylenia decyzji oraz o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu. W odwołaniu stwierdziła, że przydzielono jej lokal mieszkalny na czas określony – do [...] października 2006 r. Wskazała również, że powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 17,37 m2 i nie przekracza przysługującej jej, jako osobie samotnej, powierzchni mieszkalnej z tytułu posiadania dwóch norm, tj. 14 do 20 m2. Ponadto na uzasadnienie tezy, że lokal zajmowany przez nią nie pozbawia jej prawa do pomocy finansowej przytoczyła § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 35, poz. 304), zgodnie z którym za lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej zgodnie z normami jest lokal, w którym zwiększenie powierzchni mieszkalnej nie przekracza górnej granicy normy. Rozpoznając odwołanie oraz całokształt sprawy Dyrektor Generalny Służby Więziennej wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dyrektora Zakładu Karnego w G. o stwierdzeniu przysługiwania pomocy finansowej w wysokości [...] zł, jest prawidłowe. Decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. dotknięta jest bowiem wadą rażącego naruszenia art. 85 ust. 1 i 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Organ podkreślił, że przepis art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie zaś z art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującego lokalu uwzględnia się liczbę przysługujących uprawnionemu jednostkowych norm powierzchni mieszkalnej, jedna norma wynosi od 7 do 10 m2. Realizacja prawa do lokalu mieszkalnego następuje w postaci przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej lub wówczas, gdy takiego przydziału nie można dokonać, poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z kolei art. 91 ust 1 określa sytuacje, w których nie powstaje prawo do lokalu mieszkalnego, a tym samym nie powstaje prawo do pomocy finansowej. Art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej z tytułu norm nie przydziela się lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w czasie wydania przedmiotowej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. B. K. zajmowała lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] [...] w G. o pow. 17,37 m². Z kolei przysługująca jej z tytułu norm powierzchnia mieszkalna wynosiła od 14 do 20 m2 (dwie normy). Zatem lokal ten był zgodny z przysługującą powierzchnią mieszkalną i dlatego nie można jej było przydzielić lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym nie można było przyznać świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do prawa do lokalu - pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Reasumując organ drugiej instancji wskazał, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. o przyznaniu pomocy B. K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania powołany przez skarżącą § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r., bowiem przepis ten dotyczy przydziału lokali mieszkalnych. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. K. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, że decyzje są dla niej krzywdzące, tym bardziej, że podjęła prace budowlane i zaciągnęła kredyt bankowy. Podniosła, że zajmowany lokal nie jest mieszkaniem służbowym Służby Więziennej, bowiem jest wynajmowany od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do 31 października 2006 r. Wobec powyższego jej sytuacja mieszkaniowa jest nietrwała. Skarżąca nie zgodziła się z interpretacją organów co do przysługujących jej norm mieszkaniowych. Wskazała również na niski standard mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2005 r. skarżąca podniosła, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest jedynym przepisem ustawowym określającym podmiot uprawniony do pomocy finansowej. Podmiotem tym jest każdy funkcjonariusz pozostający w służbie stałej. Żaden przepis rangi ustawowej nie ogranicza prawa do ubiegania się o pomoc finansową przez osobę będącą funkcjonariuszem w służbie stałej oraz nie daje podstaw do odmowy przyznania pomocy finansowej na określone ustawą cele funkcjonariuszowi w służbie stałej. Przesłanki przysługiwania prawa do pomocy finansowej określone są wyraźnie w ustawie. Podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej może stanowić jedynie nieudokumentowanie celu, na jaki pomoc ta ma być przyznana. Ponadto skarżąca wskazała, że wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), zwanej dalej rozporządzeniem wykracza poza delegację ustawową, wskazując w § 1, że rozporządzenie określa "przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana", co nie wynika bezpośrednio z treści art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Z kolei § 2.1 stanowi, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. W ocenie skarżącej przepis ten w sposób rażący wykracza poza delegację ustawową określającą wręcz podmioty uprawnione do otrzymania pomocy finansowej, co jest niezgodne z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przyznanie pomocy finansowej nie może być uzależnione od spełnienia przez funkcjonariusza warunków do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej oraz nieotrzymania takiego lokalu. Przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej jest zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych na czas określony w decyzji, co może w każdej chwili być zmienione. Skarżąca wskazała również, że niezgodne z ustawą przepisy aktu wykonawczego nie mogą być podstawą orzekania i nie mogą one także stanowić podstawy prawomocnej decyzji administracyjnej pozbawiającej określonych praw osobę uprawnioną mocą ustawy. W takiej sytuacji sąd ma prawo do dokonania oceny zgodności aktu wykonawczego z ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym wypadku nie ma przepisu ustawowego, który stwarzałby podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy. Tak więc wniosek skarżącej "o utrzymanie w mocy pierwotnej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. oraz kwestia ewentualnej szkody, wynikającej z przerwania budowy i kosztów zaciągniętych kredytów na budowę domu przez skarżącą, wykraczają poza kognicję sądu administracyjnego. Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania nadzorczego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy nadzoru. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzyganej w decyzji kontrolowanej. Organ nadzoru staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Te zasady nie zostały naruszone w zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w S. z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. o uznaniu, że skarżącej przysługuje pomoc finansowa w wysokości [...] zł na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego. Wprawdzie organ nadzoru w decyzji pierwszoinstanyjnej dopuścił się uchybienia procesowego poprzez zbędną wzmiankę, że problematykę warunków uzyskania pomocy finansowej szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 32, poz. 1235), wydanego na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), zwaną ustawą o Służbie Więziennej, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zakres bowiem podmiotowy i przedmiotowy prawa do pomocy finansowej wynika wprost z ustawy, o czym będzie mowa poniżej. Nietrafne są zarzuty skarżącej, w tym także wysunięte w piśmie procesowym z 13 lipca 2005 r. dotyczące naruszenia przez organy nadzoru przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącej, art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest jedynym przepisem ustawowym określającym podmiot uprawniony do pomocy finansowej, którym jest każdy funkcjonariusz pozostający w służbie stałej, gdyż żaden przepis ustawowy nie ogranicza prawa do ubiegania się o tę pomoc, a podstawę odmowy może stanowić jedynie nie udokumentowanie celu tej pomocy. Gdyby przyjąć takie rozumienie przepisów ustawy jakie zaprezentowała skarżąca, to przyznanie pomocy, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, byłoby przywilejem funkcjonariusza w służbie stałej. Mógłby z niego dowolnie korzystać, jeżeli udokumentowałyby cel, na który zamierza przeznaczyć pomoc finansową. W rezultacie pomoc taka byłaby przyznawana także tym funkcjonariuszom w służbie stałej, którzy zajmują w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokale mieszkalne na podstawie różnych tytułów prawnych niezależnie od przysługującej powierzchni mieszkalnej. A więc w tych przypadkach, w których funkcjonariusz w służbie stałej otrzymałby przydział lokalu służbowego, to miałby drugie dodatkowe roszenie o wypłatę przedmiotowej pomocy. Taka wykładnia przepisów byłaby wypaczeniem sensu pomocy finansowej, jako determinowanej interesem służby. Interes ten jest eksponowany we wszystkich regulacjach ustawowych "służb mundurowych" dotyczących prawa do lokalu mieszkalnego i prawa do pomocy finansowej na jego uzyskanie. W tym kontekście należy wskazać, że istota pomocy finansowej była w judykaturze rozstrzygana w odniesieniu do policjantów. Przy czym, w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej określenie warunków udzielenia pomocy jest unormowane bardziej rygorystycznie w porównaniu z policjantami. Nie ma więc przeszkód, ażeby przez analogię odnieść do funkcjonariuszy Służby Więziennej w służbie stałej wywody z orzecznictwa dotyczącego bezpośrednio policjantów. Tym bardziej, że cel pomocy finansowej na gruncie obu ustaw jest identyczny. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku sygn. SK 1/00 z 14 maja 2001 r. (OTK 2001/4/84) skonstatował: "Ratio legis szczególnej pomocy w uzyskaniu mieszkania przez funkcjonariusza Policji wynika z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Pomoc ta została wprowadzona w interesie służby, z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Ze wskazanym przepisem art. 88 ust. 1 ustawy koresponduje powołany już art. 95 pkt 2 i 3 tejże ustawy, wyłączający z grona policjantów którym przydziela się lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej tych policjantów, którzy posiadają w miejscowości w której pełnią służbę lub miejscowości pobliskiej odpowiedni lokal mieszkalny. Analiza treści powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę. Ustawa o Policji nie formułuje praw podmiotowych wszystkich policjantów do uzyskania pomocy finansowej do nabycia mieszkania na własność, bez względu na to, czy mają oni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby". Stanowisko takie zajął także NSA w uchwale siedmiu sędziów z 29 marca 1999 r. (OPS 1/99, ONSA/1999/3/77). Porównując obydwie ustawy należy zwrócić uwagę, że wprawdzie w ustawie o Służbie Więziennej nie ma przepisu o treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), który stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, co nie oznacza, że tego warunku nie da się wywieść stosując wykładnię funkcjonalną, a nie zaś literalną art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten nie jest unormowaniem samodzielnym. W szczególności nie może on być interpretowany w oderwaniu od art. 91 ust. 1 tej ustawy. Art. 90 ust. 1 ustawy nie funkcjonuje w normatywnej próżni, lecz wymaga współstosowania z przepisami określającymi przypadki zakazujące przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W związku z tym powyższej cytowane argumenty prawne Trybunału Konstytucyjnego są istotne w toku dokonywania interpretacji przepisów o pomocy finansowej, w tym rozumienia przepisu ustawy o Służbie Więziennej oraz relacji pomiędzy art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności niektórych postanowień rozporządzenia z przepisem upoważniającym, należy podkreślić, że sytuacja prawna skarżącej unormowana jest wprost w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd mógłby poddać ocenie konstytucyjność przepisów § 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) tylko wówczas, gdyby te przepisy stanowiły prawidłową podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia został wadliwie zastosowany (nie mógł stanowić podstawy prawnej ostatecznej decyzji rozstrzygającej o nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym), to z tej przyczyny sąd nie jest uprawniony do badania jego konstytucyjności. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca nie neguje faktu, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy zajmowała lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] [...] w G., a więc w miejscu pełnienia służby, wobec czego prawo do lokalu, o którym mowa w art. 85 ust. 1 i 2 zostało wobec niej zrealizowane. Podnosi natomiast, że zajmowany przez nią lokal o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 17,37 m² nie przekracza górnej granicy ustawowej normy wynoszącej od 14 do 20 m2. Zarzut ten jest nietrafny. Zaprezentowane przez skarżącą rozumienie przepisu art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy jest niezgodne z jego jednoznaczną treścią odnoszącą się do dolnej przysługującej powierzchni ("co najmniej"), a nie zaś do przekraczania górnej granicy. Tylko w sytuacji, gdyby zajmowany przez skarżącą lokal posiadał powierzchnię poniżej 14 m2, nie byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Natomiast w przypadku przekroczenia minimalnej normy wyczerpana jest hipoteza art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z brzmienia tego przepisu nie wynika też, aby okolicznością o doniosłości prawnej było to, jaki organ jest dysponentem zajmowanego lokalu i jaki jest przewidywany czas trwania stosunku prawnego, z którego wynika tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego. Nie ma więc znaczenia status prawny zajmowanego przez skarżącą lokalu i jego standard, oraz to, że nie był on w dyspozycji Służby Więziennej. Istotny bowiem był fakt, że w dacie wydawania decyzji w przedmiocie pomocy skarżąca zajmowała lokal o powierzchni zgodnej z przysługującą normą powierzchni mieszkalnej na podstawie tytułu prawnego. W tej sytuacji nie mógł być skarżącej przydzielony inny lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, a więc tym bardziej nie było podstaw prawnych do przyznania jej pomocy na uzyskanie mieszkania. Ten cel został już bowiem osiągnięty wcześniej. Reasumując, należy uznać, że organ nadzoru trafnie ocenił kontrolowaną decyzję jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 85 ust. 1 i 2, art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Mając na względzie wszystkie wyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji wyroku.