I SA/Wa 113/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. B., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę R., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, wchodzącej w skład drogi gminnej [...] "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ostateczna została wydana w następującym stanie faktycznym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę R., z dniem 1 stycznia 1999 r., własności oznaczonej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z powołanym 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Grunt oznaczony jako działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowił część urządzonej drogi publicznej - drogi gminnej [...] "[...]" i pozostawał we władaniu Gminy R.. Zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1989 r. droga powyższa została zaliczona dróg do kategorii dróg gminnych położonych na terenie Gminy R. i zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała droga gminną. Przedmiotowy grunt w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa ani własności Gminy R. Właścicielem gruntu w tym dniu była spółka "B." Sp. z o.o. z siedzibą w F., która prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nabyła na podstawie aktu notarialnego [...] z dnia [...] maja 1993 r. Obecnie dla nieruchomości w Sądzie Rejonowym w P. Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Stan prawny danych z ewidencji gruntów nie odpowiadał faktycznemu zajęciu gruntu pod drogę oraz faktycznemu władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r., zatem dla potrzeb toczącego się postępowania sporządzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wyznaczając jednocześnie granice nieruchomości podlegających nabyciu z dniem 1 stycznia 1999r. Z działki nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha zajętą pod drogę. Granice zajęcia gruntu zostały określone i opisane w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. należało orzec jak w sentencji decyzji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył T. B.. Odwołujący się zarzucił naruszenie prawa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez Wojewodę [...]; w szczególności dotyczyło to czynności towarzyszących sporządzeniu tzw. protokołu granicznego, do których nie zaproszono właściciela gruntu - firmy "B." Sp. z o.o. W pracach uczestniczyła natomiast Spółka "A." - właściciel działki nr [...] w czasie sporządzania protokołu, która wniosła do protokołu uwagi, ale Wojewoda ich nie uwzględnił. Odwołujący się nabył działkę nr [...] od Spółki "A." z jej wadami prawnymi. Zwracał się do Wójta, Rady i Wojewody o wizję lokalną chcąc wykazać, że droga nie jest posadowiona w granicach geodezyjnych, jednak spotkał się z odmową. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, gdyż uważa, że łamano prawo aby wykazać własne racje. Zdaniem odwołującego się, nie chodzi o drogę i interes społeczny, ale o zawiść jednego urzędnika Gminy, który wykorzystuje urząd do rozgrywek prywatnych. Minister Budownictwa rozpatrzył odwołanie T. B. i decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na istotne braki przeprowadzonego postępowania skutkujące koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Przede wszystkim, jak zauważył Minister Budownictwa, w aktach brak jest dokumentów potwierdzających ustalenie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem gruntu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji była "B." Sp. z o.o. Z akt wynika tylko, że T. B. nabył prawa do działki nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2006 r. Repertorium [...] Nr [...]. Z tego faktu wynika interes prawny odwołującego się. Akta sprawy nie potwierdzają również ustalenia dotyczącego zaliczenia przedmiotowej drogi, w tym również na odcinku objętym decyzją, do kategorii dróg gminnych; brak załącznika do uchwały, na którą powołał się Wojewoda, a ponadto nie wiadomo, czy uchwała była w opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i w związku z tym stanowi obowiązujący akt prawny. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również spornej kwestii przebiegu granicy drogi na obszarze działki nr [...] ograniczając się tylko do wskazania na protokół graniczny z dnia [...] listopada 2005 r. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli na ocenę przesłanki władania gruntem przez Gminę. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że w postępowaniu pierwszej instancji nie zapewniono udziału wszystkim osobom, których interesu prawnego ono dotyczyło. Na decyzję Ministra Budownictwa Gmina R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła, iż organ odwoławczy błędnie uznał, że T. B. przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną, skutkiem czego rozpoznał odwołanie osoby nie posiadającej praw strony. Stronami postępowania są: podmiot nabywający prawo własności, w tym przypadku Gmina R. oraz podmiot, który prawo własności w tym dniu utracił, a więc właściciel gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r. Tym podmiotem jest firma "B." Sp. z o.o. z siedzibą w F.. Potwierdza to akt notarialny nabycia działki nr [...] przez firmę "I." Sp. z o.o., a także wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. T. B. nabył natomiast grunt będący przedmiotem sprawy dopiero w 2006 roku od firmy "A.", która była jego właścicielem od 2004 roku. Nowy nabywca gruntu nie jest stroną postępowania o potwierdzenie nabycia gruntów zajętych pod drogę, gdyż nabycie to nastąpiło już w dniu 1 stycznia 1999 r. i z tym samym dniem ówczesny właściciel utracił prawo własności gruntu pod drogą. T. B. może posiadać interes prawny w dochodzeniu odszkodowania z tytułu ewentualnie poniesionych szkód czy strat w wyniku działania odpowiednich podmiotów. Skarżąca Gmina R. nie zgadza się z wątpliwościami Ministra Budownictwa w kwestii zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych i wskazała na Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1989 roku, który dołączyła do skargi, a także na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. o komunalizacji działki nr [...] stanowiącej przedmiotową drogę w jej ewidencyjnych granicach. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu z uwagi na prawidłowo podniesiony zarzut błędnej oceny przymiotu strony postępowania u wnoszącego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli Sądu jest więc rozstrzygnięcie przez Ministra Budownictwa kwestii legitymacji T. B. do skutecznego odwołania się od decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zważyć należy, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Stosownie zaś do art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozpoznawanej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza zarazem krąg uczestniczących w nim podmiotów, ponieważ interes prawny określający status strony w postępowaniu administracyjnym, musi mieć swoje źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5.08.1997 r. sygn. akt I SA 1209/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.03.2004 r. sygn. akt I SA 1309/02 oraz wyrok NSA z dnia 1.02.2005 r. sygn. akt OSK 1038/04 oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była komunalizacja z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Podstawę prawną komunalizacji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z którego wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, nie stanowiące ich własności, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przejście prawa własności na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wojewoda w drodze decyzji, która ma charakter deklaratoryjny, bowiem wyłącznie potwierdza skutek prawny, który nastąpił z mocy samego prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. Z powyższego wynika, że komunalizacja dotyczy wyłącznie stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Oznacza to, że komunalizacja gruntu zajętego pod drogę publiczną nie może dotyczyć sfery prawnej osoby, której w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności do tego gruntu. W sprawie, której dotyczy skarga, przekształcenia w zakresie własności gruntu dotyczyły wyłącznie sfery prawnej Gminy R., która wystąpiła o wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie własności oraz dotychczasowego właściciela nieruchomości, którym - co wydaje się niesporne - była "B." Sp. z o.o. T. B. nabył własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obejmującą również część zajętą pod drogę w dniu [...] lutego 2006 r. Nie mógł być zatem stroną w postępowaniu, które dotyczyło stanu prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Wydana w tym postępowaniu decyzja w sposób ewidentny nie odnosiła się do jego praw ani obowiązków. To, że Wojewoda [...] w toku postępowania komunalizacyjnego prowadził korespondencję z aktualnymi właścicielami nieruchomości (początkowo z "A." Sp. z o.o., a następnie z T. B.) informując o przebiegu postępowania, nie kreowało u nich praw strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Fakt doręczenia T. B. decyzji stworzył możliwość złożenia przez niego odwołania; jest to bowiem formalnoprocesowe prawo adresata decyzji do jej zaskarżenia. Jednak prawo do skutecznego żądania rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, tj. mającym swe źródło w przepisie prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę R. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., własności gruntu zajętego pod drogę publiczną T. B. nie przysługiwał przymiot strony. Minister Budownictwa dokonał błędnej oceny w tym zakresie. Dopuszczając do merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez T. B. organ naruszył art. 127 § 1 w związku z art. 28 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd. Wskutek takiego stanu rzeczy Sąd nie mógł poddać kontroli merytorycznych ocen zawartych w decyzji Ministra Budownictwa; niemniej warto podkreślić, że w razie uznania wad decyzji komunalizacyjnej za wady kwalifikowane, mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, do rozważenia pozostaje wszczęcie z urzędu przez organ nadzoru postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa. W przedstawionym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.