I SA/Wa 113/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. i B. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "[...]WINGiK") decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2020 r., nr [...] o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w [...], gm. [...] miasto, polegającej na połączeniu ww. działek w jedną nową działkę ewidencyjną nr [...] oraz zaktualizowaniu i uzupełnieniu danych ewidencyjnych dotyczących budynków usytuowanych na działce nr [...], zgodnie z opracowaniem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2019 r. pod nr [...]. Decyzja [...]WINGiK wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Położone w [...] działki ew. nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1986 r. nr [...]zatwierdzającej projekt podziału tej nieruchomości, na podstawie operatu technicznego z [...] stycznia 1986 r. nr [...]. Pierwotnym właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] byli S. i J. C. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1986 r. (rep. A nr [...]) ww. darowali działkę nr [...] synowi Z. C. i jego żonie B. C. Dla nieruchomości tej urządzono odrębną księgę wieczystą nr [...]. Natomiast aktem notarialnym z [...] lutego 1987 r. (rep. A nr [...]) działkę nr [...] przekazali drugiemu synowi W. C. W dniu [...] lipca 1997 r. W. C. ww. działkę darował bratu, tj. Z. C. (aktem notarialnym rep. A nr [...]). Kolejnym aktem notarialnym z [...] listopada 2018 r. (rep. A nr [...]) Z. C. darował ze swojego majątku odrębnego do majątku wspólnego swojego i żony B. C. działkę nr [...], którą przyłączono do ww. księgi wieczystej. W tym stanie rzeczy aktualnymi właścicielami obu działek pozostają małżonkowie Z. i B. C. Przy czym władającym działką ewidencyjną nr [...], ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków, jest K. K., będący jej dzierżawcą na podstawie umowy zawartej [...] czerwca 2020 r. Ujawnienie dzierżawcy w ewidencji nastąpiło na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...]. W dniu [...]sierpnia 2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Z. C. o zmianę danych ewidencji gruntów i budynków zgodnie z przyjętym w dniu[...] lipca 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowaniem nr [...], poprzez połączenie działek nr [...]i [...] w jedną działkę oznaczoną nr [...] oraz zaktualizowaniu danych ewidencyjnych Wniosek ten poprzedzony został bezskuteczną próbą wzruszenia przez małżonków C. decyzji podziałowej Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1986 r. w trybie art. 155 k.p.a. Prowadzone w tym przedmiocie postępowanie zakończone zostało ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] wietnia 2020 r. nr [...]. W następstwie przeprowadzonego postępowania Starosta [...] decyzją z [...] wrześnie 2020 r., utrzymaną w mocy decyzji [...]WINGiK z [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. , poz. 276 ze zm.) dalej: "Pgik", odmówił aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] [...], jednostka ewidencyjna [...][...] miasto, polegającej na połączeniu ww. działek w jedną nową działkę o numerze [...] oraz na zaktualizowaniu danych ewidencyjnych dotyczących budynków na tym terenie. W motywach rozstrzygnięć zwracano uwagę na związanie organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków ostateczną decyzją o podziale i braku uprawnień do zmiany poprzez własne działania jej merytorycznej treści. [...]WINGiK zauważął przy tym, że problematyka łączenia działek ewidencyjnych dotyka nie tylko przepisów Pgik oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393, dalej: "rozporządzenie egib"), ale także ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) oraz przepisów ogólnych normujących postępowanie administracyjne. Zwracał uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia egib, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały obecny do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podnosił, że projektowane do połączenia przedmiotowe działki powstały z podziału jednej nieruchomości. Podział ten zaś zatwierdzony został ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1986 r., która nieprzerwalnie funkcjonuje w obiegu prawnym. Natomiast operat geodezyjny, który posłużył do wydania ww. decyzji został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] stycznia 1986 r. i nadal stanowi on podstawę ujawnienia przebiegu granicy powstałej w wyniku podziału. W związku z powyższym biorąc pod uwagę fakt, że w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja z[...] stycznia 1986 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na dwie działki nr [...] i [...], połączenie tych działek w jedną oznaczoną numerem v, tak jak domagają się tego wnioskodawcy, ingerowałoby w ostateczną decyzję zatwierdzającą ww. podział. Nie bez znaczenia pozostaje również w ocenie [...]WINGiK fakt, że decyzją z [...] lipca 2020 r., Starosta [...] na wniosek Z. C., B. C. oraz K. K. orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu K. K. jako dzierżawcy w udziale [...]m.in. do działki ewidencyjnej nr [...], na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] czerwca 2020 r. W opisywanym przypadku bezspornym jest, że działki objęte wnioskiem skarżących sąsiadują ze sobą, stanowią ciągły obszar gruntu (są jednorodne fizycznie) i choć każda z nich ma tego samego właściciela, tj. B. i Z. C.na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, co jest uregulowane w księdze wieczystej nr [...], to zgodnie z ww. umową dzierżawy, która znalazła odzwierciedlenie w zapisach ewidencji gruntów i budynków działka nr [...]pozostaje przedmiotem dzierżawy do [...] czerwca 2030 r. na rzecz K. K. Zatem działki objęte wnioskiem nie są jednorodne pod względem prawnym. Powyższe stanowi także przeszkodę do ich połączenia. Te wszystkie okoliczności uzasadniają zdaniem organu wniosek, że proponowane połączenie stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia egib oraz ingeruje w pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzję administracyjną Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 1986 r. Na decyzję [...]WINGiK Z. C. i B. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie aktu zawierającego wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa, gdyż utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] organ nie wziął pod uwagę faktu, że stan prawny nieruchomości został usankcjonowany w wyniku przeprowadzonych czynności wieczysto - księgowych, a mianowicie: do momentu utworzenia jednej księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], działki ew. nr [...] i [...] stanowiły dwie oddzielne nieruchomości i każda z nich figurowała w odrębnej księdze. W wyniku połączenia wieczysto - księgowego obu nieruchomości i umieszczenia w jednej księdze wieczystej doszło do połączenia prawnego nieruchomości w jedną, składającą się z dwóch działek ewidencyjnych. 2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: uznał, iż przeszkodą w połączeniu działek ewidencyjnych jest niejednorodność prawna nieruchomości spowodowana oddaniem działki nr [...] w dzierżawę K.K; 3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozwinięciu zarzutów skarżący wskazywali, że składająca się obecnie z dwóch działek ewidencyjnych nieruchomość w rozumieniu wieczysto- księgowym stanowi jedną nieruchomość i jest jednorodna pod względem prawnym. Organ II instancji [...] i [...] nie są jednorodne pod względem prawnym, gdyż działka ew. nr [...]stanowi przedmiot dzierżawy do [...] czerwca 2030 r. Z taką wykładnią się nie zgadzają, gdyż uważają, że od momentu zamieszczenia obu działek w jednej księdze wieczystej, stan prawny obu działek stał się jednorodny. Z tego względu wystąpili do Starosty [...] o nadanie jednego numeru ewidencyjnego dla nieruchomości wykazanej w księdze wieczystej nr [...], gdyż dwa numery działek na jednej nieruchomości są dla nich przeszkodą w rozwoju gospodarczym. Wszelkie przedsięwzięcia związane z nowymi zamierzeniami budowlanymi mają bowiem ograniczone. Zgodnie z Prawem Budowlanym plan zagospodarowania na nowe inwestycji obejmuje każdą działkę oddzielnie, co jest dla nich bardzo krzywdzące. Zwracali również uwagę, że matka skarżącego, jako właścicielka dzielonej działki nr [...], nie otrzymała decyzji zatwierdzającej jej podział, przez co nie mogła się wypowiedzieć w tej sprawie. Niedopilnowanie obowiązków w tym zakresie przez ówczesną administrację powinno skutkować nieważnością podziału. Niedoręczenie jej owej decyzji budzi zaś wątpliwość co do jej prawomocności. Na problem ten uwagę zwrócił Burmistrz [...] w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...].02.2020 r., która jest powiązana z obecną skargą. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a w razie gdyby Sąd nie uwzględnił tego wniosku o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. W podpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu zainicjowanym przez właścicieli położonej w [...] nieruchomości, oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] , mającym na celu wprowadzenie - w ramach procedury aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków – nowych danych dotyczących oznaczenia tej nieruchomości, poprzez nadanie jej jednego numeru ewidencyjnego, zgodnie z oznaczeniem zaproponowanym w przyjętym w dniu [...] lipca 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowaniu geodety uprawnionego R. S. Odmawiając wprowadzenia tych zmian, organy obu instancji powołały się na fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości na ww. działki, którą to decyzją organ prowadzący ewidencję jest związany. Skarżący natomiast uważają, że w sytuacji, gdy obie działki w ujęciu wieczystoksięgowym stanowią jedną nieruchomość (uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]), decyzja zatwierdzająca podział nie powinna stanowić przeszkody we wprowadzeniu wnioskowanych zmian danych zawartych w ewidencji, tym bardziej, że ich zdaniem wydana ona został z naruszeniem prawa, a to wobec niedoręczenie jej jednej ze stron. Kluczowe zatem dla oceny legalności zakwestionowanej decyzji pozostaje to, czy w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna, będąca podstawą ujawnienia danych w ewidencji gruntów i budynków, możliwe jest bez wzruszenia tej decyzji wprowadzenie w ewidencji (w ramach przewidzianej przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego procedury aktualizacyjnej) tego rodzaju zmian, które z treścią owej decyzji pozostawałyby w sprzeczności. Tego bowiem w istocie oczekują skarżący. Wskazać zatem należy, że ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), w myśl art. 2 pkt 8, art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 rozporządzenia egib, jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Do podmiotu prowadzącego ewidencję należy zaś utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dlatego też informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji, która to aktualizacja, co istotne w sprawie - jak wynika to z art. 24 ust. 2a Pgik oraz § 45 rozporządzenia egib - polega na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych oraz wyeliminowania danych błędnych. Ewidencja ta, spełnia zatem, jak podkreśla się w orzecznictwie, jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. O ile zatem dane te pozostają w zgodności ze stanem faktycznym lub prawnym i znajdują oparcie w odpowiednich dokumentach, w tym pozostających w obrocie prawnych decyzjach administracyjnych, brak jest podstaw do ich modyfikacji, w ramach procedury aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Stąd, gdy ujęte w ewidencji dane dotyczące oznaczenia działek geodezyjnych i ich granic, wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości oraz przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów powstałych w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem, nie mogą one zostać zastąpione danymi pozostającymi z tą decyzją w sprzeczności, choćby ich źródłem były następczo wytworzone dokumenty geodezyjne przyjęte również od zasobu. W szczególności więc nie jest dopuszczalne w ramach procedury aktualizacyjnej – jak oczekiwali tego skarżący - łączenie takich działek. Takie działanie organu rejestrowego nie tylko pozostawałoby bowiem w sprzeczności z treścią § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia egib, stanowiącego, że "sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego"; ale również prowadziłoby do obejścia zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i wynikającego z niej obowiązku respektowania skutków prawnych tą decyzją wywołanych. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest zaś, że mającą walor ostateczności decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1986 r. , zatwierdzono podział nieruchomości, oznaczonej wówczas nr [...] na działki ew. nr [...] i [...], który uwzględniony został w ewidencji gruntów i budynków. Niesporne jest również, że decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Kwestia natomiast obarczenia jej potencjalnymi wadami prawnymi, jak choćby podnoszone w skardze wątpliwości co do doręczenia jej współwłaścicielce dzielonej nieruchomości, nie mogła być w tym postępowaniu rozpatrywana. Organ prowadzący ewidencję nie ma bowiem ku temu przypisanych prawem kompetencji. Nieprzeprowadzenie więc pod tym kątem analizy zgodności z prawem tej decyzji nie oznacza, że stan faktyczny sprawy na potrzeby postępowania w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji został zrekonstruowany w sposób wadliwy. Skoro zatem badanie ww. decyzji w niniejszym postępowaniu było niedopuszczalne, a jako akt pozostający w obrocie prawnym korzysta ona także z domniemania zgodności z prawem, to nie budzi wątpliwości Sądu, że wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmian danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w sposób pozostający w sprzeczności z treścią tej decyzji, nie było prawnie dopuszczalne. Bez znaczenia dla tej konstatacji pozostaje akcentowany w skardze jednorodny stan prawny nieruchomości. To bowiem, że w ujęciu wieczystoksięgowym mamy do czynienia z jedną nieruchomości, nie stanowi przeszkody w funkcjonowaniu w jej obszarze odrębnych ciał geodezyjnych (działek geodezyjnych). Wbrew też temu co sugerują skarżący, [...]WINGiK w swoich rozważaniach nie podważał owej jednolitości stanu prawnego gruntów i nie powoływał się na wynikającą z jej braku przeszkodę w uwzględnieniu wniosku. Wskazywał jedynie, że objęte żądaniem działki "nie są jednorodne pod względem prawnym", z uwagi na oddanie jednej z nich (działki nr [...]) w dzierżawę osoby trzeciej, co z kolei powodowało także ujawnienie owego dzierżawcy w ewidencji gruntów i budynków na zasadach określonych § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia egib. Stwierdzenie to odnosiło się zatem nie tyle do stanu własnościowego poszczególnych działek, ale do stanu władania wynikającego z zawartej umowy cywilnoprawnej i wynikających stąd ograniczeń. Odmawiając w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji, Starosta Powiatu [...] nie naruszył prawa. W konsekwencji czego nie naruszył również prawa, a tym bardzie w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., [...]WINGiK utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Stąd zarzut naruszenia przezeń ww. przepisu jak też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uznać należy za chybiony. Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie naruszono także przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem przez organy przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego, warunkujące zgodne z prawem zastosowanie przepisów prawa materialnego, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez [...]WINGiK rozstrzygnięcie uzasadnione zostało w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych, którymi kierował się on formułując swoje stanowisko, a to z kolei umożliwiało ocenę poprawności wyprowadzonych przezeń konkluzji, które skład orzekający w sprawie podziela. Z tych przyczyn skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).