I SA/Wa 113/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r. nr KOA/5664/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 17 listopada 2023 r. nr KOA/5664/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 21 września 2023 r. nr OPS/81821/119/2023 o odmowie przyznania J. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem J. T. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wnioskiem z 17 lipca 2023 r. J. T. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. T. Burmistrz [...] decyzją z 21 września 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na niespełnienie przesłanek do jego przyznania. Kolegium uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazało, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wynikającej z nabytego prawa do emerytury. W aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z 1 marca 2023 r. o waloryzacji emerytury, z której wynika, że emerytura skarżącej po waloryzacji od 1 marca 2023 r. wynosi 1945,91 zł. Kolegium wyjaśniło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej, w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Emerytura jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 ustawy obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne ma, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, niemogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 ustawy). Chodzi więc o osobę zdolną do pracy, a więc co najmniej pozostającą w wieku produkcyjnym i nie legitymującą się orzeczeniami lekarskimi ograniczającymi jej wykonywanie pracy zawodowej. Kolegium zwróciło uwagę, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia" lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Powyższe okoliczności wskazują na brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy nie zostało zawieszone prawo do emerytury. Kolegium wskazało przy tym, że z wniesionego przez profesjonalnego pełnomocnika wniosku wynika, że strona jest świadoma przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobieranie świadczenia emerytalnego. Bez uprzedniej inicjatywy skarżącej i jej pełnomocnika w tym zakresie, nie jest możliwe podjęcie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę na decyzję Kolegium wniosła J. T., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt uprawnienia skarżącej do emerytury z ZUS pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nawet w przypadku zawieszenia przez nią prawa do świadczenia z ZUS; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 kpa w zw. z art. 79a kpa oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa, poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżącej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że posiada ustalone prawo do emerytury, a więc zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ zwrócił uwagę na to, że skarżąca w dniu składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne miała już ustalone prawo do emerytury, co zdaniem organu jednoznacznie świadczy o tym, że rezygnacja z zatrudnienia była bezpośrednią konsekwencją osiągnięcia wieku emerytalnego. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny. Nie ulega wątpliwości, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji z 15 września 2022 r. Skarżąca wniosek o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego złożyła 27 lipca 2023 r. Poza sporem pozostaje również, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. W dacie składania wniosku skarżąca miała świadomość, że okoliczność ta stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wprost wynika z pisma jej profesjonalnego pełnomocnika z 17 lipca 2023 r., w którym wniósł o "zobowiązanie Wnioskodawczyni do dokonania wyboru jednego z w/w świadczeń poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury". Oznacza to, że w dniu wydania decyzji przez organ I i II instancji skarżąca nie spełniała warunków do przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba sprawująca opiekę miała ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zawieszenie prawa do emerytury powoduje wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w treści tego przepisu i umożliwia przyznanie świadczenia, przy czym przyznanie świadczenia stawało się możliwe od dnia złożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1945/21; z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21; z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie badanej sprawy skarżąca takiego dokumentu nie przedłożyła, złożyła jedynie do organu I instancji wniosek o zobowiązanie jej do dokonania wyboru jednego ze świadczeń poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W ocenie Sądu okoliczność, że organy nie pouczyły skarżącej o tym, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne musi uprzednio zawiesić prawo do emerytury, nie ma w badanej sprawie znaczenia, bowiem w związku ze zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie będzie przysługiwało bez względu na to, czy zawiesi ona prawo do emerytury. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w aktualnym brzmieniu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku ze zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429), opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18. rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez osobę niepełnosprawną o przyznanie świadczenia wspierającego na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przywołaną regulacją przepisy dotychczasowe nie będą mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem na dzień 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej nie powstało, gdyż nie zostały spełnione warunki do jego przyznania, tj. do dnia 31 grudnia 2023 r. skarżąca nie zawiesiła prawa do świadczenia emerytalnego. Zdaniem Sądu o powstaniu prawa do świadczenia można mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie przed dniem 31 grudnia 2023 r. spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Zatem jest to, w ocenie Sądu, rozwiązanie umożliwiające przyznania świadczenia tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do dnia 31 grudnia 2023 r. rozpoznać. Regulacja ta nie będzie natomiast mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków i taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca przed dniem 31 grudnia 2023 r. nie zawiesiła prawa do świadczenia emerytalnego, natomiast po 31 grudnia 2023 r. zawieszenie prawa do emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego stało się już niemożliwe, ponieważ od 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne osobie, która ukończyła 18. rok życia nie przysługuje, przysługuje natomiast świadczenie wspierające osobie w wieku od ukończenia 18. roku życia posiadającej decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, w której potrzebę wsparcia określono na poziomie od 70 do 100 punktów w skali wsparcia, o której mowa w art. 4b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym) - i po spełnieniu przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym. Z tych względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powyższej ustawy.